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打破基层统计执法困境的思考_中国信息报
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更新时间:2017年10月17日 08:50:41

打破基层统计执法困境的思考

□ 戴大彪/文

    统计法治工作是依法治国的重要组成部分,在新形势下搞好统计执法监督检查工作具有极其重要的现实意义。但目前,由于各种因素的影响,基层统计调查部门在统计执法监督检查工作中仍然存在着一些薄弱点,其“防火墙”和“压舱石”的作用尚未得到充分发挥,亟待改进。
    基层统计执法面临的困境
    统计执法监督检查基础薄弱。表现为,一是统计执法手段落后。从实际情况看,多年来市县级调查队在执法方面的经费投入缺乏必要的制度性保障,导致基层执法长期处于“小米加步枪”的运转状态。当前基层统计调查部门在开展执法监督检查时,普遍没有行政执法仪、录音录像和专业执法车辆等必要的执法装备,在执法时更多的是依靠执法人员简单问询、复制资料和个人手机拍摄等办法,统计执法监督检查手段还比较落后,离现代行政执法的要求还有不小的距离。二是统计执法力量薄弱。现实情况是,市县级调查队没有专门的统计法治业务部门,市级调查队综合部门一般只配备两三人,从事法规业务的人员还要承担其他业务工作,而县级调查队从事法规业务的人员更是身兼多职。而且基层人员变动屡见不鲜,统计法治工作的延续性也受到一定程度的影响。三是自身执法能力不强。目前,调查队系统立案查处的统计违法案件成功案例还不多。其中一个较大的制约因素,就是基层统计执法人员的执法能力还有待提高。作为基层统计调查部门的执法人员,不仅要了解统计执法流程,掌握统计相关法律法规规章,还要熟悉统计调查制度、会计税务知识,熟悉《行政处罚法》《行政诉讼法》等相关法律法规规章。基层统计部门人员的执法素养和实际能力离国家局和总队的要求尚有不小的差距。
    统计执法监督检查体制有待完善。目前江苏省委、省政府在充分吸收江阴市综合行政执法改革的基础上,正大力推行交通、农业、城管等部门的综合行政执法改革,国家环保部也在环保系统大力推行专业的“垂直环保”执法。统计调查系统,尤其在基层,目前还没有设立独立的行政执法机关,仍然延续着过去的那种“全员执法”模式,依靠专业人员广泛参与行政执法,这实际上陷入了“自己查自己负责专业”的怪圈,“既当裁判员又当运动员”的传统执法模式使统计执法监督检查在维护调查数据质量方面的作用难以得到充分发挥。
    部门利益掣肘产生“邻避”效应。统计数据质量是统计调查部门的生命线,而在执法检查中发现的问题也客观上反映了该专业在数据质量控制方面还存在着需要解决的问题,这就在一定程度上会造成相关专业及相关领导在内心不是很情愿进行统计执法监督检查。由于存在着认识上的误区,一个社会学上的“邻避”效应(不要建在我家后院)就会不可避免地产生。使执法检查不能深入下去,而这远不是“做做思想工作”就能解决的问题。
    执法对象生存现状给督查带来影响。目前,调查队系统很多专业的调查对象都是小微企业,这类企业中,有很多没有执行或未规范执行国家颁布的会计制度,依靠记账公司代理记账占有不小的比例。有些作坊式企业为避税多采取现金交易方式。对这类小微企业进行执法检查时,核实数据存在着很大难度,而检查时收集到的原始记录、会计凭证就不一定能完全反映企业真实的经营情况。由于小微企业客观的生存状况,使得基层部门在开展统计执法监督检查时只能无奈地采取“柔性执法”。
    打破基层执法困境的几点思考
    要改变目前基层统计执法监督检查的困境,既要进行“顶天立地”的顶层设计,也要吸取“处庙堂之远”的基层智慧。因为良好的顶层设计能让基层统计调查部门更加规范高效地开展统计执法监督检查,而基层部门在统计执法监督检查活动中摸索出的经验教训会让顶层设计更接地气。
    一是组建机构,突出执法专业性。目前基层市县调查队从事统计执法的人员较少而且多身兼数职,单纯依靠这几个人通过执法检查活动来保障动辄数千家统计调查对象的数据质量,工作量太大,也不现实。同时,专业人员在从事统计执法监督检查时也不可能完全撇开与自己专业利益的纠葛。因此,要尽快顺应国家综合行政执法体制改革的潮流,在基层尽快组建相关专业统计执法机构。只有设立专门机构,提高执法门槛,提升执法工作的专业性,统计执法监督检查才能真正深入、持久,才能真正发现处理违法行为,为统计调查工作保驾护航。
    二是转变观念,树立执法新思维。在现有统计执法模式下,调查队系统在开展统计执法检查时,要整合综合部门和专业处室的力量,搞好执法监督检查工作。具体说,专业处室负责提供调查对象确凿的违法线索和专业数据的核查,并参与执法检查活动。综合处参与指导执法检查,主要负责法律流程、文书规范、现场检查、处理意见等保障性工作。要在基层统计部门树立这样一种执法导向,即:对哪个专业的调查对象进行执法检查并进行相应处罚,并不是作为认定该专业统计数据质量存在问题的依据,而是应该把查处统计违法行为作为提升专业数据质量的有力举措。只有扭转错误思维,树立正确的执法观,才能从根本上打消专业处室在执法检查时的顾虑。
    三是解剖麻雀,磨炼执法真功夫。要提升基层执法能力,查处违法行为,保障数据质量,走马观花、泛泛而查是不行的,必须以问题线索为导向,制定周密的执法检查计划,同时专业上要对调查样本进行全面梳理,筛选出存在问题的调查对象,并由此选定几家问题突出、违法行为确凿的调查对象进行重点突破,从立案到处罚进行全流程规范、全流程讨论,通过查处统计违法案件锻炼队伍,采取“解剖麻雀”的方式提升基层人员执法的实战水平。
    四是专业培训,提升执法新动能。目前基层统计调查部门在单位内部进行执法培训时,基本都是由没有实际完整执法案件经历的人员坐而论道,从理论到理论,执法细节、难点重点把握不准,培训感染力不强,造成参培人员的执法能力难以获得较大提升。为提高执法能力,可以邀请法院或其他部门的专业执法人员讲授执法案例,也可以邀请律师培训行《政处罚法》等相关知识,提升基层执法人员的整体执法素质。甚至可以聘请常年法律顾问,负责指导基层单位开展日常统计执法监督检查,处理本单位与统计执法活动有关的其他法律事务。
    五是严格规范,做好执法过程全监管。要严格按照统计执法的流程节点,搞好节点管理,规定动作要规定死,不留自由裁量空间。具体来讲,要进一步加强线索管理,对案件线索实时全程动态监督;加强线索分析工作,强化执法业务分析研判;加强对现场执法检查规范性操作监管,确保流程规范有序;加强对涉案统计资料的保管,确保违法证据完整有效;加强对处理流程审批呈报,确保集体充分决策;搞好处理回访,确保执法效果落地有声。
(作者单位:国家统计局常州调查队)

 
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