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低碳经济语境下的赤道原则及其在我国的发展现状_中国信息报
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更新时间:2010年08月16日 08:17:30

低碳经济语境下的赤道原则及其在我国的发展现状

□  唐绪兵  钟叶姣/文

摘要:低碳经济要求金融企业发展低碳金融,并借助金融杠杆承担更多的社会责任。赤道原则适应了这一要求,为金融企业的环境与社会风险管理及社会责任提供了一个通行的标准。近来,赤道原则的内容有重大变更和增加,并被越来越多的金融机构所接受且运用于实践,出现了一些典型案例,并呈现出共性。我国的相关立法也应借鉴赤道原则。
赤道原则与低碳经济概念的同步性
2007年9月,国家主席胡锦涛在亚太经合组织(APEC)第15次会议上明确主张“发展低碳经济”,自此后,“低碳经济”一词成为各界讨论的热点。一直以来,人们认为金融企业是低能耗、低污染、低排放的经济实体,因而,与碳排放等环境污染问题关系不大。事实上,金融企业应该比一般企业更重视碳排放等环境问题,承担更多的社会责任。因为金融是经济发展的血液,金融企业应当充分利用金融这个杠杆,在金融资源的优化配置上起导向性作用。对于那些高耗能、高污染、高排放的项目和企业,金融企业不应当提供贷款或对其实行更严格的贷款标准。全社会应以金融政策推动低碳经济的发展。
2010年5月28日,央行和银监会联合发布了《关于进一步做好支持节能减排和淘汰落后产能金融服务工作的意见》。央行和银监会要求,对不符合节能减排和要求淘汰、落后产能的违规在建项目,不得提供任何形式的新增授信支持;对违规已经建成的项目,不得新增任何流动资金贷款,已经发放的贷款,要采取妥善措施保全银行债权安全。银行要对提前暴露出来的信贷风险严格分类,该降为不良贷款的要及时、坚决调整到位并相应提足拨备,大力加强核销和处置工作。对于违规发放的贷款,要按照“谁审批、谁负责”的原则,依法追究相关机构和人员的责任,并视情节给予相应处罚。积极拓宽清洁发展机制项目融资渠道,支持发展循环经济和森林碳汇经济。在有条件的地区,探索试行排放权交易,发展多元化的碳排放配额交易市场。鼓励银行业金融机构设置专门岗位和安排专职人员,加强对节能减排和淘汰落后产能行业发展趋势和信贷项目管理的深层研究。
在人类经济史中,重大技术创新的出现和经济转型无不获得金融业的支持。自从低碳经济概念被提出以来,很多金融企业开始涉足低碳技术开发研究,由此产生了“绿色贷款”和“社会责任基金”等新的概念。一些金融企业开始明确提出节能减排的企业责任,同时积极参与到绿色环保项目的贷款和投资当中,取得了一定的社会和经济效益。另外,与排放权交易相关的金融创新也取得了较大的进展。
低碳经济亟须发展“低碳金融”。所谓的“低碳金融”是指与低碳经济相关的投融资活动,即服务于限制温室气体排放等技术和项目的直接投融资、碳权交易和银行贷款等金融活动。为了实现经济与环境的和谐发展,金融企业必须树立低碳金融意识。面对低碳经济时代的要求,我们必须尽快构建与低碳经济发展相适应的低碳金融制度,打造包括银行贷款、直接投融资、碳指标交易、碳期权期货等一系列金融工具组合而成的碳金融体系。低碳经济的发展或将成为全球经济可持续发展轨道的重要支撑,也将为金融体系提供全新的发展空间。
然而,尽管国内与低碳经济相关的金融创新已取得了相当的进展,但其发展仍处于相对初级阶段,有许多方面需进一步完善。例如,金融企业对低碳金融的认知程度有待提高,低碳金融的社会效益与金融机构的利润追求存在矛盾,并且相关中介市场发育不完善,政策法律存在风险等。
美国、欧盟、日本等国早已意识到低碳经济对于未来发展的重要意义。金融企业是推动低碳经济发展的重要动力。它可以合理配置信贷资源,充分发挥金融的功能作用,确保实现节能减排和淘汰落后产能的目标。早在2003年,英国政府的能源白皮书就提出了“低碳经济”的概念。几乎同时和同地,金融界提出了赤道原则。赤道原则(the Equator Principles,简称EPs)是由世界主要金融机构根据世界银行集团(特别是国际金融公司,以下简称IFC)的政策和指南建立的,旨在判断、评估和管理项目融资中的企业社会责任(主要表现为环境与社会风险)的一个金融行业基准。它出台于2003年6月,修订于2006年3月,最先由花旗银行等10家国际领先银行在英国伦敦发起,随后得到汇丰银行等世界知名银行的积极响应。截至2010年5月10日,接受赤道原则的金融机构(the Equator Principles Financial Institution,以下称EPFI)已有68家,分布在包括中国在内的27个国家。它们的数量虽然不多,但是,它们的项目融资业务量占全球项目融资交易额的85%以上,而且,业务遍及全球100多个国家。
赤道原则的主要内容和重大修改
现行的赤道原则文本包括5个部分,分别是序言、适用范围、原则声明、免责声明和附件。
序言部分主要对与赤道原则有关的问题作了简要说明,包括赤道原则出台的动因、接受赤道原则的意义、赤道原则的宗旨以及EPFI的一般性承诺。
适用范围部分主要规定了赤道原则适用于各行业总投资1000万美元及以上的新项目融资,而不是以前的5000万美元;对于扩建和改建项目,如果有关改动在规模或范围上可能会对环境或社会造成重大影响,或者对现有影响的性质或程度带来重大转变,则该项目的融资应遵循赤道原则。此外,受约束的范围还由项目投资、贷款活动扩展到融资顾问活动。在融资顾问活动中,EPFI必须引导客户明白赤道原则的内容、应用和在预期项目中采纳赤道原则的益处,并要求客户在之后寻求融资时,向EPFI表示有意遵守赤道原则的规定。
原则声明部分是文本的核心内容,一共10项原则。EPFI仅为符合前9项原则的项目提供贷款。
1.关于项目的审查和分类。当项目提请融资时,作为社会和环境问题内部审查和尽职调查工作的一部分,EPFI将按照IFC的环境和社会筛选准则,根据项目潜在影响和风险的程度将项目分成A、B、C三类。A类项目对社会或环境可能造成严重的负面影响,并且这种影响是多样的、不可逆转的或前所未有的;B类项目对社会或环境可能造成一定的负面影响,并且影响的数量较少,一般集中在一定区域,大部分是可逆的,并能够通过缓解措施容易得以改善;C类项目对社会或环境影响轻微或无不利影响。赤道原则只约束A类和B类项目。
2.关于项目的社会与环境评估。借款方均须开展社会和环境评估过程,以适当的、并令EPFI满意的方式解决有关建议项目的社会、环境影响和风险。评估还应提议适用于建议项目的性质和规模的缓解和管理措施。
3.关于适用的社会与环境标准。EPFI必须以IFC的绩效标准和特定行业环境、健康和安全导则(“EHS导则”)为参考,有些国家还要高于这些标准,同时要遵守东道国的法律、法规和行政许可。
4.关于行动计划和管理系统。对于位于非经合组织成员国和非高收入的经合组织成员国的项目,其借款方须准备一份行动计划并开发、维持或建立一套社会和环境管理系统;对于位于高收入经合组织成员国的项目,EPFI可要求按照有关的许可和监管要求,以及东道国法律的规定,制订一份行动计划。
5.关于磋商和披露制度。如项目位于非经合组织成员国和非高收入的经合组织成员国,其政府、借款方或第三方专家须通过系统且符合当地文化的方式,与受项目影响的社区进行磋商。借款方还将于合理的最短期间内,将评估文件和行动计划,或相关的非技术概要以当地语言和在文化上适当的方式向公众公开。
6.关于投诉机制。如项目位于非经合组织成员国和非高收入的经合组织成员国,其借款方将按照项目风险和不利影响的程度设立一套投诉机制,作为管理系统的一部分。
7.关于独立审查。项目均须具备由与借款方并无直接联系的独立社会或环境专家审查评估行动计划和磋商过程的相关文件,以协助EPFI进行尽职审查,并评估项目是否符合赤道原则。
8.关于承诺性条款。项目的借款方须在融资文件内加入一些承诺性条款,包括遵守东道国法律、执行行动计划、编制定期报告和退役相关设施等几个方面。
9.关于独立监测和报告。EPFI要求项目委任独立环境或社会专家,或要求借款方聘请有资格且经验丰富的外部专家,核实将要提交给EPFI的监测信息。
10.关于EPFI的报告制度。各EPFI在适当考虑保密因素的前提下,最少每年向公众报告其实施赤道原则的过程和经验。
免责声明部分规定了赤道原则的地位和效力。赤道原则是金融机构各自发展其内部社会和环境政策、程序和惯例的基准。与所有内部政策一样,赤道原则没有对任何法人、公众或个人设定任何权利和义务。EPFI是在没有依靠或求助于IFC或世界银行的情况下,自愿和独立地采纳与实施赤道原则。
附件部分有4个文件,即项目的分类、在社会和环境评估文件中会涵盖的潜在社会和环境问题的示例清单、IFC社会与环境可持续性绩效标准以及特定行业环境、健康和安全导则(EHS导则)。
现行的赤道原则是对旧版赤道原则的重大修改。主要表现在两个部分,一个是变更,另一个是增加。
变更的内容。(1)适格的当事方范围扩大,由赤道银行扩展到赤道原则金融机构。(2)融资门槛降低,项目融资额由5000万美元下降到1000万美元。(3)评估对象增加,除了新建项目外,还有扩建或更新的项目,前提是这些扩建或更新对社会或环境影响很大。(4)活动范围扩大,除了贷款之外,还有咨询行为。(5)评估范围扩大,除了环境评估(EA)之外,还有社会评估。(6)以前只要环境管理计划(EMP),现在要求行动计划(AP)和管理系统(APMS)。(7)独立的专家审查方面,由环境评估、环境管理计划的遵守和咨询改为社会与环境评估和行动计划遵守和咨询。(8)在咨询方面,以前规定,以一种有组织的和文化上适当的方式向受项目影响的社区咨询;广大社区居民支持项目;在环境评估和环境管理计划中考虑咨询结果;咨询服从于独立的专家审查。而现在规定,向受项目影响的社区咨询,对于项目的重大负面影响要事先进行咨询,咨询程序和结果要写进行动计划中。(9)行动计划遵守保证:以前规定遵守环境管理计划,现在要求借款人在所有重大方面遵守行动计划。(10)报告遵守保证:以前要求借款人定期报告遵守环境管理计划的情况,现在要求借款人定期报告遵守行动计划以及法律法规和许可的情况。(11)违反保证的救济措施:以前要求贷款人与借款人一同对违反保证的行为进行救济。现在规定,保留对不遵守或不履行行使救济的权利,EPFI可以自由决定是否与借款人一同使它遵守这些保证。(12)聘请独立专家方面:以前规定贷款人有权聘请一个独立的环境专家提供补充监督和报告服务。而现在规定EPFI可自由决定是否要求在贷款周期内聘请独立专家。
增加的内容。(1)要求借款人在项目的整个存续期间为受项目影响的社区建立一个投诉程序。(2)为EPFI增设了年度报告的义务。(3)增加了守法保证。借款人在所有重大事务方面,要遵守东道国和地方的社会和环境法律、法规和许可。(4)把国家分为经合组织国家和非经合组织国家,前者又分为高收入和非高收入两类。对于位于不同类型国家的项目,要求也不一样。(5)将赤道原则运用于一些国家,特别是高收入的经合组织国家时,采用社会和环境评估的一体化方法,这些国家有评估和处理社会与环境影响的高标准。
赤道原则的典型案例分析
2003年6月之后,赤道原则就被直接运用于世界上绝大多数大中型和特大型项目中,有些项目在是否符合赤道原则方面颇有争议,引起了全世界的关注。如萨哈林2号油气开发项目(the Sakhalin II oil and gas project)、BTC(Baku-Tbilisi-Ceyhan,巴库-第比利斯-杰伊汉)输油管道项目和印度的那马达大坝项目(the Narmada Dam project)。
案例一:萨哈林2号石油天然气项目。这是投资规模最大和争议最多的项目之一。它位于俄罗斯的远东地区,包括一个油田和一个天然气田,总投资不少于120亿美元。项目公司为萨哈林能源投资公司。该项目对环境影响很大,包括威胁濒临绝种的西部灰鲸,破坏珍稀鱼类和鸟类的栖息地,污染重要的渔业。专家认为,该项目的设计背离了行业的最佳做法,风险评估也不够。因而,遭到了非政府组织和原住民的反对,要求评估该项目对西部灰鲸的影响。面对大众疑虑,成立了一个由该公司所委任、由世界自然保护联盟(IUCN)负责召集的独立科学评估小组,成员包括国际上各领域的专家──包含灰鲸生态与行为、石油外泄风险分析、噪音与生物声学等领域。这份评估报告后来也提交给可能的贷款者。这次评估使部分工期延迟。俄罗斯的环保组织向俄罗斯的法院提起诉讼,2004年3月1日,法院受理了此案。
2005年1月和5月,萨哈林岛的原住民举行了两次抗议活动,并得到了国际支持者的声援,这些支持者从世界各地寄发上千封信件到壳牌、三菱和三井公司,并聚集到这些公司。在这种情况下,区域种族团体委员会要求一项独立的种族学调查,以决定项目的负面影响程度,并找出一套方法来减少影响。委员会表示石油制造商应该资助该项调查,而且也应该允许由种族团体来遴选专家。原住民也不满并指出,作为EPFI的瑞士信贷第一波士顿银行不应该在这个项目中扮演财务顾问的角色。因为这个项目违反了多项赤道原则,如第三项原则的a、b、d、m项以及由第三项原则指引的世行和IFC的《预防和减少污染指南》、IFC《保全政策》中的自然栖息地政策,还有第四项原则的环境管理方案和第五项原则的信息披露。该项目有关的EPFI,还有荷兰银行等。非政府组织建议EPFI在萨哈林2号项目没有根本改变的情况下,应该拒绝贷款给该项目;EPFI应当自行对项目进行审慎性审核调查,而不是依赖项目发起人或其他金融机构的调查;EPFI应当出版该项目遵守赤道原则的分析报告。
案例二:BTC输油管道项目。这是赤道原则下第一个A类项目。这个项目耗资约36亿美元,贷款主体有15个,包括苏格兰皇家银行集团等9个EPFI和IFC。世界野生动物基金、地球之友等非政府组织指出该项目有127处违反了赤道原则。2003年10月,世界野生动物基金(WWF)给IFC写了一封信,指出了该项目的不当之处,包括项目计划不足,主要协议在环境评估之前就已签署,没有遵守现行的法律和标准,评估不恰当,合同无视管道经过国的环境与社会法律。同时,项目也遭到了媒体的批评。不仅如此,非政府组织还诉诸法庭,请求保护人权和环境。面对指控,作为贷款主体的IFC一反常态,公开对此辩驳。迫于多方压力,贷款银团后来聘请了独立的环境顾问进行评估。为了更加放心,包括IFC在内的贷款银团还聘请了另一个环境顾问,代表它们对该项目进行监督。
案例三:那马达大坝项目。它位于印度中部,非政府组织认为该项目至少5处违反了赤道原则,即违反了原住民、非自愿移民、自然栖息地、文化财产等政策,尤其是没有经过环境影响评价。该项目涉及到的EPFI主要是巴克莱银行(Barclays),另外还有渣打银行(Standard Charted)。由于该项目的环境与社会方面的问题争议太大,其他EPFI,如凯尔约银行和荷兰银行以及世界银行拒绝向其提供资金。非政府组织要求巴克莱银行不再向那马达大坝和与其有关的其他大坝安排或提供资金,甚至不能充当财务顾问,而且还要公布如何实施赤道原则以及如何处理违反赤道原则的情况。
通过对以上3个典型案例的分析,我们可以看到,赤道原则在实践中发挥了一定的作用。其作用主要体现在3个变化上:
一是赤道原则的性质发生变化。赤道原则已发展成为行业惯例。赤道原则已被越来越多的世界顶级银行所接受。位居全球项目融资前10名的银行中,EPFI就有6家。赤道原则虽然没有法律条文的效力,但是,它却具有一种无形的威慑力,谁忽视它,谁就会在国际项目融资市场中寸步难行。因此,EPFI对有争议的项目融资时会三思而后行。
二是EPFI的地位发生变化。一直以来,全球社会和环境治理是各国政府基于多边环境条约并适用于一国境内的自然人、法人和其他组织来进行,然而,在赤道原则中,保护社会和环境的主体是EPFI,而不是政府;其依据不是国际条约,而是一个特殊的金融文件。政府在社会与环境融资方面可能会尽一份力,但是,现在的政府是有限政府,而不是全能政府。为了达此目的,它们可能会创设一些机制和法制环境来提供市场动力。这使得私营部门在向发展中国家提供资金方面发挥越来越大的作用,特别是在转让技术帮助发展中国家建立有社会责任的、清洁和有生态效益的工农业部门方面。这样,私营部门不得不分担传统上由政府担当的角色,在那些体制不健全的国家尤其如此。EPFI通过履行应有的主要义务,直接监督环境与社会标准在项目中的应用,与官方的监督行为相呼应,成为一支强大的民间力量,从而实现保护社会和环境的目的。
三是贷款文件中的条款发生变化。赤道原则的出现将会改变贷款文件中的条款和内容,主要包括定义与例外条款、先决条件条款、环境代理人条款、陈述与保证条款、特别保证条款、违约事件条款、银团贷款问题以及债权人之间的关系问题和解决途径等等。总之,这些条款要表达赤道原则的内容,体现企业社会责任的精神。
然而,赤道原则也存在一些不足。赤道原则没有反映国际法和国际上的最佳做法。对像人权、气候变化、生物多样性和森林保护等问题尤其如此,对于采掘业、军事部门、水坝、渔业和农业部门的标准和惯例也是一样。赤道原则也缺乏采纳银行连贯性的和严格的执行要求和程序。它们既不要求透明度,也不要求任何监测实施或者确保遵守的机制。实践中,赤道原则的执行问题是公众最怀疑的问题。
赤道原则在我国的实施现状
2002 年 1 月 7 日,中国证监会、国家经贸委发布的《上市公司治理准则》首次明确提出了利益相关者的概念,并要求上市公司必须重视企业的社会责任。2005年底,我国首部社会责任型企业基准问世,标志着我国的企业社会责任有了一个较为明确的操作标准。2005年修订的《公司法》第5条要求公司承担社会责任。但是,迄今为止,没有法律法规对金融企业的社会责任作出过特殊规定。
对于一般企业而言,社会责任可能仅仅需要在自己的业务范围内贴上环保标贴即可,但金融企业掌控利益传导机制,其行为具有杠杆效应,因此,其责任不仅仅是让自己的经营与运行更加绿色,还应承担起通过杠杆和利益传导机制来更广泛地影响其他行为体的责任。这样,在构建金融和谐和改善金融生态环境的倡议中,金融企业不仅要承担直接的社会责任,更多的是要承担间接的社会责任,要对自己发放的贷款和投资的用途和流向承担一定的责任。然而,由于缺乏特殊规制,长期以来,我国金融企业对社会责任重视不够。
可喜的是,在IFC的帮助下,我国有关部门对金融企业的社会责任问题认识逐步加深。2007年7月,前国家环保总局、央行和银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》,拉开了金融企业社会责任立法的序幕。2007年12月,央行和IFC联合举办了“银行社会责任:环境与社会风险管理”国际研讨会,与会者多为各银行的负责人和相关人员。在此次会议上,一些金融企业也了解了赤道原则。随着认识的不断加深,兴业银行已明确接受赤道原则,成为名副其实的EPFI。同时,其他银行,如建设银行、浦发银行等正在考虑接受。2009年1月,中国银行业协会公布的《中国银行业金融机构社会责任指引》也要求中国的银行尽量遵循赤道原则的要求。2010年5月28日,央行和银监会联合发布了《关于进一步做好支持节能减排和淘汰落后产能金融服务工作的意见》。
从现有的活动和规定来看,一方面,我国越来越重视金融企业的社会责任和环境与社会风险管理问题;另一方面,我们也必须看到,我国对金融企业社会责任和环境与社会风险管理问题的认识仍然不足。赤道原则虽然在我国有所宣传,但应者寥寥。大多数金融企业仍然鼠目寸光,认为赤道原则与其无关。事实上,兴业银行接受赤道原则之后,无论是业务量还是国际知名度都有大幅提高。《中国银行业金融机构社会责任指引》被束之高阁,现有的法律规定位阶太低,基本上是部门规章,而且比较零碎,没有系统性。笔者认为,我国应当尽快健全和完善金融企业社会责任法制,形成一个体系。
在当前的法制环境下,我国至少要在相关的法律中规定贷款人应有的注意义务,即贷款人向项目提供资金时要对与项目有关的环境和社会问题进行审慎性审核调查。如果没有尽到这一义务,贷款人及其直接负责的主管人员和其它直接责任人员就要承担相应的法律责任,包括刑事法律责任。这样的条款在我国现行的法律中还是空白。在项目融资中,贷款人不管是从金融风险考虑,还是从企业社会责任考虑,都可能、也应当知道有关项目的社会与环境问题。因此,贷款人应该对它提供的资金用途负责。这与赤道原则的要求是一致的,因为EPFI有收集和披露信息的义务。银行不管是在明知许可还是在推定知道的情形下都应该承担法律责任。由于此类法律的缺失,目前的金融企业大多追逐眼前的利益,而无视整个社会的环境与社会等长远利益。此外,在社会和环境评估报告的内容方面,也可以参照赤道原则的规定,对贷款协议示范文本进行相应的修改。

 
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