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山西省统筹城乡发展中的主要问题及对策_中国信息报
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更新时间:2010年04月02日 08:44:01

山西省统筹城乡发展中的主要问题及对策

□  陈国荣/文
 
    党的十七大报告指出,“要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局”。近年来,我省按照中央要求,在统筹城乡发展中进行了积极探索,取得了一些成效。但仍存在一些比较突出的矛盾与问题,需要下大力气加以解决。
    山西省统筹城乡发展中存在的主要问题
    (一)农村经济发展水平落后,城乡居民收入差距仍呈扩大趋势。尽管我省农业农村发展取得了较大成绩,但农业生产力水平偏低、经营规模普遍偏小、农业比较效益较低、市场化程度不高、产业化不强的特征并未根本改变。在改革开放30年间,不仅城镇居民的人均可支配收入始终高于农村居民的人均纯收入,而且绝大多数年份中城镇居民的收入增幅要高于农村居民的收入增幅,城乡居民收入差距总体上呈现出扩大的趋势。1978-2009年,全省城镇居民人均可支配收入从301.4元上升到13996.6元,农村居民人均纯收入从101.6元增长到4244.1元,城镇居民人均可支配收入增长了46.4倍,而农村居民人均纯收入只增长了41.8倍。1978年,城乡居民人均收入差距为2.97倍,2009年达到了3.3倍。如果考虑到城镇居民的隐性收入,城乡居民的实际收入差距还会更大。
    (二)城乡基本公共服务水平不均衡,农村社会事业发展滞后。由于历史欠账较多,对农村的固定资产投资较小,全省农村社会事业的发展还相对滞后。一是基础建设投入的不平衡,城市投入的总量高于农村;二是教育资源配置的不平衡,广大农村不能分享城市的优质教育资源;三是医疗卫生水平的不平衡,不健全的农村医疗卫生体系远远滞后于城市;四是科技文化的不平衡,科技文化的投入、应用推广等城市大大超过农村。特别是农村社会保障体系建设刚刚起步,无论是覆盖面还是保障水平,都与城市存在较大差距。基本公共服务的不平衡阻碍了农村的快速发展,扩大了城乡间发展差距,制约着城乡统筹发展。
    (三)统筹城乡发展的制度性障碍突出,农民市民化速度缓慢。统筹城乡发展面临的制度障碍,削弱了统筹城乡发展的动力与活力,已成为城乡统筹发展的瓶颈。一是户籍制度不统一,制约城乡二元结构的改变。二是土地制度不健全,农民没有实现居住性转移。三是社会保障制度有待完善,农村最低生活保障还没有全覆盖。四是公共财政体制不完善,农村税费改革不彻底,基层财政转移支付面临诸多问题。五是农村金融制度发展滞后,农村金融组织体系不完善,金融产品单一,服务水平较低,农业保险发展迟缓。与此同时,不平等的教育体制、歧视性的就业政策等制度层面的制约因素,以及城乡就业结构性矛盾、农民非农就业的适应能力、就业和收入的不稳定等其他方面的因素,都制约着农民市民化进程。
    (四)以工促农、以城带乡的长效机制尚未建立,相关政策和体制有待进一步完善。我国总体上进入了以工促农、以城带乡的发展阶段,但统筹城乡发展的能力还有待于进一步提高,特别需要下更大决心来调整国民收入分配结构,切实向农村倾斜。在规范转移支付、完善农业补贴政策、加强政府支农资金管理等方面,还有大量工作要做。一些涉及统筹城乡发展的深层次改革,如推进大中城市户籍制度改革、建立覆盖城乡的统一的社会保障体系,以及形成促进农村土地依法流转的机制等方面,也需要进一步加大改革力度。
    (五)农民的民主权利和财产权利尚未得到切实保护,侵犯农民权益问题时有发生。农民土地权益尚未得到有效保护,低价征收征用农民土地、补偿不到位等问题较突出,征地纠纷频繁发生。农民工的权益保障还不到位,农民工工资水平较低,最低生活保障、工伤保险、子女教育、廉租住房等权利缺乏有力的制度保障。
    加快城乡统筹发展的对策及建议
    (一)加快城市发展,充分发挥城市对农村的带动作用。统筹城乡发展的关键在于发挥城市对农村的辐射和带动作用,实现以城带乡、以工促农、城乡互补、协调发展的良性循环。城市发展一方面可以为现代农业发展和新农村建设提供雄厚的资金支撑和科技支持,另一方面也可以创造出更多的就业机会,促进农村富余劳动力的转移,加快农民变市民进程,从而推动城乡统筹发展。一是突出城市产业发展带动作用。产业发展是经济发展的基础,是统筹城乡发展的重要推动力。城市对农村的经济带动作用主要依靠产业的带动作用来实现,通过城乡产业的链接与融合来实现城乡经济发展深度和广度的拓展。要对现有产业进行整理和升级的同时,积极培育具有潜在优势的新兴产业;要主动将产业链向有条件的农村城镇地区延伸,以产业发展为依托,促进当地城镇化建设和农民市民化进程。二是增强城市就业吸纳能力。城市是吸纳农村剩余劳动力转移的主要载体。增强城市就业吸纳能力将有利于推进农民市民化进程以及发展统筹城乡战略的顺利实施。三是探索农民变市民的创新模式。统筹城乡发展的核心和重点在于农民变市民,目前农民变市民进程主要是受到现有体制与机制的制约,因此,加快农民市民化必须进行模式上的创新,打破旧有的体制和制度。尤其是在城乡接合地区,农业产业化及农民市民化的条件已经基本具备,可以优先考虑在城乡接合部率先进行农民市民化模式的探索和创新。
    (二)加快农村自身发展,提高农村对城市的支持作用。统筹城乡发展、全面建设小康社会,其重点和难点都在于农村经济的发展和社会的进步。加快农村自身的发展,缩小城乡发展差距是发展城乡统筹的重要组成部分和根本任务。一要继续加大对农业发展的支持力度。近年来各级对农业的支持力度在不断加大,但目前发展农业和农村经济的主要瓶颈仍然受农业投入水平较低的制约。因此,稳定提高对农业投入的比重,增加支农投入的总量,是促进农村、农业快速发展,统筹城乡发展的前提。二要积极发展劳务经济。发展劳务经济既增加了农民收入,也使进城农民提前适应了城市工作与生活节奏,增强了城市适应能力,为农民市民化创造了有利条件。要进一步加大力度发展劳务经济,使其在统筹城乡发展中发挥更大的作用。三是推进农村土地流转制度改革。建议逐步建立起合理的土地流转制度,失地农民以土地换住房、社保等制度。按照总量不变、占补平衡原则,合理调剂区域建设用地指标;通过互建工业园、财税分成等方式,协调建设用地指标,保证统筹城乡发展用地需要。要探索建立农村集体建设用地流转制度,完善农村承包地流转方法,明确流转程序,配套建立土地流转风险保障制度,促进农村土地规模化、集约化经营。按照“承包地换社会保障、宅基地换住房”的原则,采取置换或回购土地、实施“新居工程”、享受廉租住房、自主购房补贴等办法,鼓励农民“自愿退出宅基地、流转承包地”,进入城镇或农村新型社区居住。要引导村集体经济组织通过村民集资、土地经营权入股等方式,在中小企业创业基地和农副产品加工区修建标准厂房或职工公寓出租,壮大村级集体经济,增加农村收入,逐步实现工业向园区(基地)集中、人口向新型社区集中、农用地向规模经营集中。要加快生产要素向农村扩散。生产要素是农业生产和农村发展的基础,包括资本、人力、技术等。目前困扰农村发展的主要问题是资本和技术,应该通过多种途径解决。现有农村财政金融体制较为落后,对城乡国民收入再分配的调节作用不够突出,同时也不能发挥出对农村发展、农业增效和农民增收的资金支持作用,在很大程度上制约了统筹城乡发展的进程。而现有的农业生产方式多是粗放式经营,技术对农业的支持力度相对不大,又加剧了其他生产要素的耗用。要进一步深化公共财政制度改革,建立健全覆盖城乡、分配合理的公共财政制度;完善农村土地流转机制,尝试土地入股、以地换资等资本筹措方式;尝试建立农村银行,激活农民或农村自有资金;改善投资环境,拓宽投融资渠道,积极发展“博彩业”在内的政府或私人的现代融资渠道;加大对农业的技术支持力度,着重解决关系农业发展的节水技术、病虫害防治技术等突出问题。
    (三)统筹城乡发展,发挥城乡协调互动作用。要逐步建立和完善以工促农、以城带乡的长效机制,尤其是要借助我省正在进行的煤炭资源整合的机遇,积极探索在全省范围内统一征收“以煤补农”财政专项基金,建立“以煤补农”资金稳定增长机制,支持和引导煤炭企业特别是在资源整合中被兼并或关闭煤矿实现转型发展,建立资源整合后村企结对帮建新机制,最大限度地发挥煤炭企业在推动城乡统筹发展中的作用。要逐步建立城乡一体化户籍管理体系,打破农民变市民的户籍障碍,消除城市户口和农村户口在上学、就业、居住、工资、社保等方面的差别。要逐步建立城乡一体化社会保障制度,健全完善覆盖城乡的最低生活保障、养老保障和医疗保障为主的社会保障体系,保障城乡居民基本生活。要统筹城乡公共服务改革,进一步完善政府公共服务职能,加强政府在统筹城乡进程中的主体作用,加快建设服务型政府,不断强化政府市场监管、社会管理和公共服务职能。要建立健全预警监控机制。统筹城乡发展是一项复杂的系统性工程,在实施的过程中,难免会触动和涉及到各组织、各部门以及个人的利益与矛盾,存在着潜在的改革风险与挑战。因此,建立农村合作医疗、土地流转等风险监控机制,建立进城农民工合法权益的利益诉求和保障机制,建立各项改革措施的信息披露机制将能有效规避各种创新的潜在风险和降低各项改革的制度成本。要优化资源的基础性配置作用。在统筹城乡的过程中,地区经济、社会、文化资源的优化配置至关重要。城乡统筹中的资源配置不是资源的平均配置或均等化配置,而是需要针对城乡发展的不同需要和特点进行资源的合理配置。政府应加大对农村地区在基础设施、公共卫生等公共服务领域的政策支持力度和资源的优先配置,对农村地区的公共资源配置采取有针对性的倾斜。
    (作者为全国人大代表、山西省农业厅纪检组长)
 
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