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构建保障和促进科学发展新机制的实践与体会_中国信息报
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更新时间:2009年01月12日 00:00:00

构建保障和促进科学发展新机制的实践与体会

□  山西省晋城国土资源局局长  王有明

           国土资源部党组提出构建保障和促进科学发展新机制,是贯彻落实科学发展观的重大举措,是当前和今后一个时期国土资源管理的重要任务,对市县区国土资源部门实践科学发展观有着极为重要的指导作用。作为承担对于科学发展极其重要的微观实践活动的市县区国土资源部门,我们深感,实践科学发展观,根本是落实、关键在创新。
严格执法监察
是落实科学发展观的根本
      构建保障和促进科学发展新机制,首先要解决管得住的问题。执法监察是落实法律法规政策的保障,抓住了执法监察,就为其他各项工作创造了条件,打开了局面。
      山西省晋城市近几年执法监察实践,大体经历了消防灭火、健全制度、责任追究、完善体系4个阶段;总结这几年的执法监察工作,主要有这样一些体会:
      案件查处是重点
      执法监察工作,必须是以案件查处为重点,敢于动真碰硬。这几年,市局每年都查处一批大要案,分别在6·25和年底前召开新闻发布会,公开曝光;每年都抓专项行动,集中整治违法行为。建局6年多,全市共查处土地和矿产违法案件752件,查处大要案117件,对违法当事人全部予以责任追究,判刑16人、刑事拘留70人、政纪处分82人,没收非法所得2862万元,罚款1.312亿元,拆除非法建筑18500多平方米,恢复土地原貌1011亩。
      制度建设是根本
      要实现执法监察长治久安,必须有较为完善的制度作保障。在制度建设中,既要事后查处、严查严办,又要立足于防、未雨绸缪。我们坚持边实践、边建立、边完善,从过去的红蓝记星、三无考核、有奖举报制度,到现在建立和完善了一套较为完善、行之管用的制度体系。从土地执法监察来讲,形成了13项制度,主要包括用地预报、动态周报、约谈承诺、批后监管等;从矿产执法监察来讲,形成了10项制度,包括以图矿管、井下实测、重奖举报等等。这些,使我们基层从事执法监察有了规矩。
      内部责任追究是“杀手锏”
      制度再完善,落实不到位,一切等于零。严格执法必须首先丛内部严起,内部监管责任追究是保证各项制度落到实处的“杀手锏”。  
      为强化监管责任,2006年4月,市局出台了内部监管责任追究办法。这个办法的主要内容:一是明确各级责任,市县所三级职责明确,责任到人;二是明确责任追究形式,共分10类:通报批评、书面检讨、罚款、诫勉谈话、警告、记过、记大过、降级、撤职、开除;三是明确实施主体,由纪检监察室调查核实后,予以责任追究,并装入个人档案。
      实施责任追究3年来,52人被责任追究,其中撤职3人、党纪处分2人、行政记过4人、行政警告9人、诫勉谈话8人、罚款14人、通报批评12人。责任追究这个“杀手锏”,对实现管得住起到了保证作用,使大家产生了压力,激发了活力,更加积极主动地履行职责。  
      共同责任是“助力器”
      执法监察工作要实现“早预防、早发现、早制止”,单靠执法监察人员是不够的,单靠国土资源一个部门也是不行的,必须建立起共同责任体系;就是从内部各相关科室形成共管的工作格局,从外部协调各相关部门积极支持配合;努力实现预防为主、惩罚并举,内外联动、全面监管的良好局面。
      从内部来讲,纵向分段,横向切块,三级联动,全面覆盖。具体要求是,市局、县局、基层所逐级分解监管责任,落实到人;内部各科室明确监管职责,监管到位;监察科室作为纵横连接点,落实监管责任,从而形成了全员执法、全过程监管、全方位监察的共同监管格局。
      从外部来说,就是建立政府主抓、部门协作、专员监察、群众参与的联动机制。一是政府主抓,就是市县乡各级政府对执法监察重大工作,统筹安排,协调力量,推进落实。二是部门协作,就是协调纪检监察、公检法、规划、建设、环保、工商、发改、电力等部门,齐抓共管,形成合力。三是专员监察。几年来,市局陆续聘请了40多名离退休的市县级领导干部为国土资源监察专员,发挥老同志热情高、影响大、渠道宽的作用。四是群众参与,就是各村设立协管员、信息员。协管员是村委干部,在明处;信息员是由包村人员发展的“线人”,在暗处;及时准确提供情报,一有风吹草动,能够果断处置。通过上下内外、纵横交错的监管网络,真正做到了“地动我知”。
“三级一体”依法行政
是落实科学发展观的主体
      依法行政不仅是法制社会建设的必然要求,也是国土资源部门的内在需要。2003年,我局制订了《关于全面推进依法行政的实施意见》,率先成为了市直单位依法行政的亮点。2005年12月,我局被国土资源部表彰为“全国国土资源系统推进依法行政先进集体”。2006年初,我们提出构建“三级一体”,就是市局、县局、基层所形成一个依法行政的共同体,构建上下一致、职责明确、运转协调、行为规范、高效便民的依法行政体系。在推进“三级一体”体系中,主要抓了以下3个方面:
      实行“五统一”
      统一职能设置。市局机构设置和职能划分,遵循“你中有我、我中有你、权力制衡”的原则,县局股室与市局对口设置,各项业务相衔接。全市基层所统一明确职责,按“小局”赋予职能,充分发挥基层所作用。
      统一制度体系。全市系统在制度上主要分4个方面:工作目标责任制、执法责任制、党风廉政责任制和内部管理制度,共72项。市局将这些在制度编印成册,下发全系统统一执行。
      统一办事程序。从2003年2月开始,市局、县局设服务大厅,实行窗口办文、接办分离,对文对事不对人。从2005年开始,基层所设便民服务中心。市县所三级全面推行内部会审、集体决策制度,所有审批事宜由局务会或所务会决定。
      统一管理要求。在全市系统实行人、财、事的统一管理。在管人方面,干部使用和人员调入全市一盘棋;在管财方面,实行统一的国土资金管理办法和财务监管办法;在管事方面,用地预审、地价备案、违法行为处罚标准、耕地开垦费征缴、工业用地基本价全市统一。
      统一考评机制。全市系统干部职工的年度考评均按照德、勤、能、绩、廉5个方面进行考评,排名在前30名的,大力表彰奖励,对排名在后10名的进行诫勉谈话,在最后3名的给予末位警示。
      加强效能建设
      推进依法行政,必须实现规范程序和提高效率相统一,工作绩效与责任追究相衔接。
      建立效能监察机构。2004年7月,市局制定了《晋城市国土资源系统效能监察暂行办法》,在全市首家实行行政效能监察。局机关效能办下设5个监察小组,进行合理分工,工作内容交叉监督,由专人负责落实和汇总,向局务会通报;对监察中发现的问题,提出处理意见并负责落实。
      定期督办和通报。对于日常管理、业务建设、公文办理以及案件信访中重点、难点和急办事项,市局列入督办内容,由效能监察小组填写督办卡,直接督办各分管局长。督办情况及时通报,重大事项、重要工作每周通报一次,随时掌握工作进度;日常事务性工作,每月通报一次。
      实行案卷评查。对行政许可事项、群众咨询办事、信访办理,市局从内外两方面跟踪问效:一方面,向来局里办事的单位或个人,发放征求意见卡;另一方面,实行案卷评查制度,评查结果与年终考核挂钩。
      严格考核奖惩。市局对各科室和县局工作目标实行阶段性考核、半年考核、年终考核,重点工作按完成时限随时考核,年终汇总排序;考核结果作为年终考评依据,对不能按时按量按质完成的,视情况对有关责任人通报批评、诫勉谈话、警告、记过等处分。
      推行标准化管理。我们与质量监督部门联合行文,在全系统引入ISO9001质量体系认证,把标准化管理覆盖到日常事务、资金使用、项目、招标等各个方面。这项工作,目前正在实施中。
      加强基层所建设
      基层所是国土资源工作的前沿哨所和“窗口”,也是依法行政的重点和难点所在;加强基层所建设,强化基层所依法行政的薄弱环节,发挥好基层所的基层功能作用,就显得十分紧迫和重要。
      2005年1月,局党委在充分调研的基础上,下发了《关于加强基层所建设的指导意见》,抓基层、抓基础的“两基建设”在全市全面推开。主要做法是:
      撤并重组。市局把78个所整合为52个所,全员零起点竞争上岗;大体分演讲、笔试、考核、测评、推荐、公示等13个环节;通过竞岗,原任所长留下的不足1/3,所长平均年龄35岁,大专以上文化程度达90%以上,一大批年轻有为的同志脱颖而出走向重要岗位。
      强化基础。市局为创造良好的工作条件,加强了“十有”硬件配套:即有独立的办公场所、有车辆、有电脑、有复印机、有照相器材、有测量设备、有食堂、有文体活动设施、有图书阅览室、有便民服务中心。几年来,全市投入基层所建设得资金达到3000多万元,52个所全部实现了“十有”,100%的所与县局实现了局域网互通。
      简政放权。市局把县局的行政许可证下放到基层所,所有审批和服务事项均须基层调查核实,提出意见。2005年以来,凡行政许可事项报件资料,必须有基层所在《依法用地、依法采矿情况检查表》上签字,有违法占地、非法采矿未处理的,不得报件。
      提升素质。全局开展争当“人民满意的国土资源所”、“人民满意的国土资源管理员”、基层所达标考核、技能竞赛、流动服务站、每月一星、“一所一亮点”等活动,大大提升了基层所人员的政治素质、业务素质和文化素质。
节约、集约用地
是落实科学发展观的关键
      土地是经济社会发展的基础资源,从某种程度上讲,关乎一个地方经济发展的速度和秩序。如何实现依法保护耕地与保障经济发展“共赢”的目标,我们认为,任何时期度必须高举耕地保护大旗,把思想和行动统一在中央宏观调控的大政方针上,在这个前提下积极寻求保障发展的有效途径和措施方法。这几年,市局始终保持了两条:一是坚持最严格的耕地保护政策和土地管理制度,越是用地矛盾紧张,越要把好土地闸门,坚守耕地红线,做到守土有责;二是积极破解用地紧张的难题,盘活存量,用活政策,具体问题具体对待,铺平发展之路。概括起来就是,力争统筹兼顾、切实有所作为。
      严格规划,计划管理,牢牢把握土地管理的主动权
      市局一是与发改部门联合下发了《建筑项目用地预审规定》,在项目建议书之后初步设计批复之前,必须经国土资源部门预审;二是与规划部门建立了联席会议制度,形不成一致意见就暂不出具用地规划手续;三是在市政府行政审批中心组织的多部门并联审批工作中发挥主导作用,不符合土地利用总体规划和节约集约原则的,重新选址;四是落实严格的计划管理,没有用地指标不得申请项目用地;五是项目占用耕地,必须先补后占、占补平衡,单位落实不了的,缴纳耕地开垦费。从2005年起,全市实现了征地补偿预缴制度,有力地保障了农民利益。
      这样做有三大好处:一是土地参与调控的措施落到了实处,形成了项目跟着用地走的格局;二是部门共同责任机制基本形成;三是大大方便了用地单位和服务对象。
      以城中村改造为主体,盘活城市土地
      城市土地寸土如金,这是土地管理的重中之重。如何掌握城市土地管理的主导权,提高土地利用效益,我们采取了3条措施:
      大力推进城中村改造。2003年6月,我们创新地摸索出“政府主导、市场运作、以土地收购储备为主体”的城中村改造运作模式,开始实施市区黄华街西区城中村改造,历经3年多时间,圆满完成了这一“天下第一难”工程。之后,我们适时把取得的经验向全市推广,阳城县滨和东路的改造就沿用市局模式,再次取得成功。与此同时,我们注重调动各方面的积极性,探索创新,在泽州县杨洼村形成了“政府监管、村为主体、自我改造、自求平衡”的新模式。目前,市区8个城中村、各县9个城中村改造都进入了实施阶段。从城中村改造的效果看,运营了土地资产,体现了集约用地的原则,取得了较好的经济、社会和环境效益。
      建立完善市场体系。一是严格政策:除涉及国家安全和保密要求外,凡经营性用地、国有建设用地供应,都全部向社会公开出让。二是完善制度:从规范土地市场入手,建立和完善了集中供应和总量控制、土地使用权入市交易、土地市场动态监测等6方面的制度。三是规范操作:从制定出让计划、发布出让信息、竞买人资格审查、出让方式确定等方面,一一作了规定,全部向社会公开,严防暗箱操作。通过规范土地公开出让,既优化了土地资源配置,合理调整了布局,又减少了人为因素对土地供应和管理的干预和影响。
      加大闲置土地处置力度。晋城是个新城,城市建设土地需求大,但同时空闲地、闲置地、低效利用地也多,属结构性矛盾。我们在积极盘活存量上采取了4条措施:一是成立了专门机构。2002年我市就成立了土地收购储备中心,到2005年各县、市也相应成立、建立了土地收购储备制度。这就为我们按政策法规处置闲置地奠定了基础。二是开展闲置地调查评价。从2005年开始,市局连续3年对空闲地、企业退城入郊、破产改制可利用的建设用地及批而未供、供而未用的土地进行了调查和评价。三是积极盘活利用。从2002年以来,全市改造储备土地2145亩,出让106宗1670亩,推进了城市化、城镇化建设。四是督促项目单位开工竣工,防止新出现批而未用造成的闲置地。
      关注搞活,管而不死,加强农村用地管理
      农村用地管理是整个土地管理中的一个薄弱环节,特别是在当前用地指标极为紧张的情况下,既要管得住,又要放得开,不能一管就死、一放就乱,在管住的前提下必须解决放开搞活的问题。就此,我们重点在4个方面进行了探索实践:
      规模控制。我们规定,人均建设用地超过150平方米的不供地,村内建设必须利用现有建设用地、村内空闲地解决。为切实摸清农村居民住宅用地情况,2006年和2007年在全市开展了一户多宅和居民用地调查,为农村用地提供了翔实、可靠、准确的依据。
      分类审批。我们严格进行项目审批,区别情况,分类审批:一是村(居)委人均经营性用地补足20平方米,以占用方式审批,超出的按出让方式。二是村民建房和困难企业集资建房(远离城市城郊),经审查公示无异议后方可供地,有效杜绝了村集体与房地产开发商利用本集体土地搞房地产开发的问题。三是凡属集体性质的用地,以占用方式供地、土地使用证发给村(居)委;凡个人或者股份制性质的用地,一律以出让方式供地,土地使用证才能发给企业。
      用地置换。这几年,再用地指标极为紧张的情况下,农村经济社会如何发展,我们采取了土地置换的办法。移民并庄和农村地质灾害治理工程、乡镇企业、农户建房零星少量用地,以及煤炭资源整合后一些煤矿改扩建或者井口移位需用地的,都采取了这种办法。
      土地整理。前些年,由于多方面原因,农民建房都跑到村边另占新地,许多村庄形成了空心村或者旧村,据统计全市空心村就占到了20%以上。近年来,我们坚持对旧村进行改造,对空心村进行整治,到现在已完成了150多个空心村、旧村土地整理,节约用地近万亩。
      保障重点,转轨变向,妥善解决用地矛盾
      晋城是全国能源化工基地,煤层气开发渐呈规模,加之近几年加大招商引资力度,给土地供应带来极大压力。为了解决用地矛盾,我们不管有多少项目,区别轻重缓急,确保重点;不管是哪级项目用地,必须首先进入审批程序,同意方可动工;不管工程多紧迫,补偿必须先到位。在具体的工作中,主要把握这样几条:
      合理分配用地指标。一是建立用地预报制度:各县局牵头,协调发改、商务等部门先期组织项目预报,上报市局审核,然后由市政府统一平衡安排用地。二是实行先压后保:对仅有项目意向、条件不成熟和可上可不上的项目先砍掉,然后优先重点工程、基础设施和民生工程项目用地,切实保证事关经济发展的项目能快上马、早投产、早见效。三是分期供地:对一些用地量大、工期较长的大项目,按工期份年度安排用地。四是新增与盘活挂钩:新上项目原则上占用耕地比例不超过70%,盘活闲置地要达到20%。
      采取地价引导的办法。一是实行城乡地价经营:基准地价每两年进行一次更新和调整,全市基准价地价范围覆盖到市区、县城和所有乡镇。二是市区地价保底限、调上限:生产和生活用地价,在不低于基准价最低线的情况下,并根据区位、地类、交通等因素,确定协议地价。三是工业地价上下浮动:引导项目单位尽量少占耕地、好地,最好全部占用未利用地;同时,对投资强度、容积率等都做了硬性要求,特别规定工业用地不能规划专门的绿化用地。四是煤矿用地缩短使用年限:根据煤矿资源储量和开采年限,调整使用年限,按出让年限确定地价和所缴纳的出让金。五是利用地下空间适当减免土地价款:鼓励开发地上地下空间,商业和房地产开发利用地下空间,随容积率的提高可适当减少出让金,对单独建设地下超市和停车场的,按一定比例征收土地价款。
      先期开发未利用地。积极开发未利用地,引导建设项目占未利用地将是缓解用地矛盾的一项重要措施。我们的具体办法:一是选址引导。从项目用地预审阶段就把好第一道关口,2008年我市上报建设项目用地中,有半数是全部或部分占用未利用地。二是政策鼓励。除了在地价上可以下浮20%外,我们还规定占未利用地的,可优先申报项目用地,不受用地指标限制,年底衡量各县用地比例中占未利用地多的,下年度增加农用地转用指标。三是规划开发。2008年,我们把开发未利用来可作为建设用地的未利用地进行调查评价。这项工作做好了,既可以使项目单位一旦选址未利用地能缩短工期,也可降低投资成本,同时通过集中连片开发,可以促进工业项目集聚,推进工业项目布局远离城镇和耕地。
规范矿业秩序
是落实科学发展观的重点
      晋城矿产资源丰富,煤炭是支柱产业,经济发展很大程度上依赖于矿产资源的开发利用。但长期以来,矿产资源的无序开发、低效利用,严重影响和制约着经济的发展。近年来,我们把规范矿业秩序作为国土资源管理重中之重来抓,实现了矿产资源开发利用秩序的持续好转。
      从治乱治小方面,我们以打击私采滥挖为重点,从2002-2007年6年间,每年都开展一至两次治理整顿专项行动;2002年开展矿业秩序治理整顿,2003年开展关闭“三小”(小煤窑、小石场、小铁矿)行动,2004年开展打击私采滥挖行动,2005年开展清理界外建井和大矿周边小矿,2006年开展打击超层越界,2007年开展大规模排查填埋行动。所有这些专项行动,都取得了预期效果。
      在治多治散方面,我们以煤炭资源整合为重点;2006年全面完成整合工作,所有单独保留和整合煤矿全部实行了有偿使用,进行了股份制改革,煤矿数量由原来的574座压减为392座,集约化水平显著提高。
      在建立良好秩序的同时,我们更注重从制度上进行完善和创新,加大矿产资源开发利用的监管,进一步巩固扩大整顿规范成果,力求做到制度约束、规范管理、强化监管、提升水平。
      井下实测,动态监管,规范开采行为。2004年5月,全市开展了煤炭资源储量核查,为煤炭资源整合提供了基础资料。之后,我们每年进行一次井下实测,编制矿山储量地质测量报告和现时采掘工程平面图,纳入全市矿产资源管理信息系统,作为资源监测、回采率考核和越层越界监管的依据。
      跟踪监督,以图管矿,强化日常监管。我们对全市392座生产煤矿都建立了图纸档案,基层所和执法监察包矿人员对矿山企业的采掘动态,及时入坑,跟进检查,跟踪上图,基层所每月、县局市局每季进行图纸交换。
      块段管理,严格考核,促进集约开发利用。我们实行回采率与矿补费挂钩,促进矿山企业依法办矿,珍惜资源,不断提高开发利用水平。目前,市营及市营以上煤矿回采率最低的都达到了75%,县营及县营以下煤矿回采率达到了60%。
      突出重点,全面规范,提升信息化管理水平。在2004年对全市煤矿进行资源储量核查之后,为了进一步提升管理水平,市局开发了矿产资源管理信息系统,所有生产煤矿从矿权审批、资源储量、块段管理、回采率等方面建立电子文档资料,创新了便捷高效的矿产资源动态监管模式。
      通过扎实有效工作,我市矿产资源开发利用走上了规范化、制度化的发展路子。一是过去星罗棋布、满山边野私采滥挖和铤而走险越层越界开采得到控制,违法行为露头就打,矿产秩序基本好转。二是矿政管理进一步延伸,全市矿山环境恢复治理和复垦做到了及时足额征收。利用“两费”,我们积极开展矿山环境恢复治理工程20余处,地质勘查项目41项,市局利用市级矿补费直接承担了43.3平方公里的里必井田和19.8平方公里的龙山井田勘探工作,提交煤炭资源储量6.32亿吨。三是整顿规范工作成果得到市政府的充分肯定和支持,为我们进一步抓好执法监察工作创造了条件。
党风廉政
是落实科学发展观的保障
      加强反腐倡廉建设,既是构建新机制的内在要求,也是推动新机制的重要保障。我们深知,国土资源部门有着一定的审批管理和行政执法权力,是容易滋生腐败现象的热点部门之一,只有把人管住,把队伍建设好,增强全市系统的公信力和执行力,国土资源事业才能健康发展。
      融入渗透,同步推进,确保廉洁自律
      建局之初,我们就把推进依法行政和加强党风廉政建设作为保障国土资源事业健康发展的两条重要措施和手段,在推进“三级一体”依法行政体系的同时,着力构建教育、制度、监督“三位一体”惩罚腐败体系,两个体系相辅相成,互相促进,取得较为明显的成效。2004年 7月29日,市委、市政府在我局召开了全市构建惩罚防腐败体系现场会。面对国土资源管理工作的新形势、新任务,我们更加注重把党风廉政和依法行政结合起来,厘清不敢腐败的认识。一是层层落实,一岗双责;二是全面建设,全程监督;三是建档考核,追踪问责。
      健全制度,强化监督,规范权力运行
      我们把监督制约的制度建设摆在突出位置,融入各项工作中,进一步增强了制度的科学性、针对性和实效性,厘清不能腐败的认识。一是建立权力制衡约束机制,二是建立内部会审、集体决策制度,三是健全政务公开制度。
      抓班子,带队伍,全面提升管理水平
      要打造廉洁奉公、高效为民的优良队伍,切实构筑防范体系和前沿阵地,就必须营造一个良好的外部环境,通过抓班子、带队伍,让干部职工更多地参与到反腐倡廉建设中来。一是创新廉政警示教育方式方法,二是开展身边人身边事教育实践活动,三是营造廉政文化氛围。我们积极开展廉政文化进机关、进基层、进家庭活动,廉政文化上墙面、上版面、上网页、上桌面。市局、县局机关设立廉政警示牌,逢年过节都悬挂警示标语,基层所都建立廉政文化长廊,设立了廉政宣传栏。局机关编印的《依法行政手册》、《工作目标手册》、《效率手册》都把廉政建设作为重要内容,每个职工人手一册。局机关内外网站专门设立廉政专栏,干部职工每人一个服务牌。为形成浓厚的廉政文化氛围,我们每年与纪检委联合举办廉政书画展、廉政文艺晚会和廉政歌咏大赛,用生动直观的形式反映廉政建设的成果,寓教育于文艺活动之中。同时,倡导家庭树立“守廉、倡廉、助廉”意识,扎实开展“四个一”家庭助廉活动:发一封倡廉信,签一份承诺书,看一组警示片,树一批廉内助,努力营造反腐倡廉的良好家庭氛围和社会环境。

 
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