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构建现代金融监管法治体系_中国信息报
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更新时间:2016年03月30日 08:50:55

构建现代金融监管法治体系

——访中国法学会证券法学研究会会长郭峰
□  任建新/文
 
    现有的金融法律体制进一步强化了金融市场分割状态,监管部门各自为政,监管政策相互矛盾,金融创新受到抑制……面对我国金融立法存在的问题,中国法学会证券法学研究会会长、中央财经大学教授、最高人民法院研究室副主任郭峰认为,构建现代金融监管法治体系,同时改革和优化我国金融监管体系,是法学理论界、法律实务界面临的重大课题。
    金融法律体制强化了市场分割状态
    在会上的报告中,郭峰提出了我国现行金融立法存在的四大主要问题。
    一是现行金融立法是传统分业经营、分业监管的产物。我国立法规定的“分业经营,分业监管”,把金融市场划分为银行、保险、证券和期货等四大部门进行分别监管。这种金融法律体制进一步强化了金融市场的分割状态,银行业、证券业等各自为政。金融监管部门所出台的政策偏重于考虑本部门的监管利益和风险规避,部门间缺少沟通和协调,以至于一些监管政策相互矛盾,令金融消费者无所适从。金融创新受到抑制,市场效率不高,金融风险扩散,去年出现的股市风波,应该说也是这种体制下的集中反映。
    二是现行金融立法过多体现行政管制。中国金融资本市场是一个发展中的不成熟市场,发展方式粗放,市场结构不合理,金融产品不足,基础产品市场化程度不高,直接金融滞后,市场运行效率较低,创新不足,管制过多,风险控制较弱,资源配置效率较低。虽然国务院按照十八届三中全会决定要求进一步简政放权、深化行政审批制度改革以来,最大限度地减少了中央政府对微观事务的管理。但取消行政审批项目主要是对既有部门规章中阻碍金融市场发展的技术性条款的存量清理,对更高位的法律法规中的一些制度性制约条款还没有涉及。
    三是现行金融立法需要制度创新。比如,应当放开金融业混业经营,加快制定《金融控股公司法》,构建金融控股公司混业经营、一般金融机构分业经营的二元化模式;明确金融集团有权经营银行、证券、保险、信托等业务;建立债券市场统一监管体制;应当规定股票公开发行注册制。
    四是现行金融立法建立或确认的监管体制与国际金融业统合监管主流模式存在较大差距。上世纪80年代以来,全球主要发达国家先后进入金融业混业经营、统合监管、功能监管时代,把对银行业、证券业、保险业等金融业的监管权均交由一个单一监管机构负责。英国、德国、挪威等国先后完成了本国金融业统合立法与监管改革。美国等国家采用了功能监管。而我国现有金融立法基本上没有借鉴金融发达国家在全球化背景下金融法现代化变革的这些有益经验。
    “两步走”完善功能监管
    针对我国金融监管法治体系,郭峰提出了两点立法建议。
    第一,建议着手对现行重要金融立法、行政法规、部门规章进行梳理,在此基础上进行《金融商品发行交易法》的立法工作。该法将在整合现有证券法、证券投资基金法、期货法规等立法基础上制定,并相应修改现行银行法、保险法、信托法等法律法规,最终将证券、银行、保险、信托各业内部和交叉领域产生的金融投资商品以及非金融机构销售或发行的具有金融功能的投资性证券纳入一体化调整范围。
    第二,建议成立国家金融监督管理委员会,并实行对金融市场的功能监管。从国家战略层面以大金融视野发展中国金融业,客观上要求实行金融监管大部制,即将银监会、证监会、保监会和国务院其他部委中负有金融、资本市场监管职能的部门或其职责予以合并,成立统一的国家金融监督管理委员会。同时进一步改革和强化中国人民银行的货币信贷政策功能、金融稳定功能以及宏观审慎监管功能,剥离与其法定职责不相符合的功能。
    而如果成立国家金融监督管理委员会的方案暂时不能决断,郭峰建议可以采取“分阶段,两步走”的方案,即第一步建立对金融市场的功能性监管机制;第二步建立金融监管大部制。功能监管的核心是将金融投资业、金融投资商品、金融消费者,以金融功能为标准进行分类,只要金融功能相同就适用同一的标准、规则和同一的金融消费者保护制度。
 
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