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国外国企改革镜鉴_中国信息报
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更新时间:2016年03月02日 09:55:29

国外国企改革镜鉴

□  钟舒/文
 
    编者按 20世纪七、八十年代以来,世界很多国家由于普遍面临国有企业效率不高、机制不活等问题,各国政府都积极探索改革国有企业体制的途径。其中,新加坡、俄罗斯等国的一些实践和做法,对当前我国新一轮国企改革十分具有借鉴意义。
    新加坡:“淡马锡”模式
    新加坡政府通过国有私营的控股公司组织形式充当发展和调控市场经济的重要角色。其中,新加坡淡马锡公司与中国拟组建的国有资本运营公司较为相似,对开展相关试点具有较好的借鉴意义,也因此成为中国新一轮国企改革最为人津津乐道的参照样本。
    当然,中国有自己的国情,对淡马锡模式可以借鉴,但并不会照搬,这一点中国财政部已作出回应。
    淡马锡控股私人有限公司(简称为淡马锡)成立于1974年,由新加坡政府100%控股,授权其持有和管理35家国有企业,设计国有股权3.5亿新元(约合人民币16亿元)。经过40多年的发展,淡马锡培育起了一批具有较强竞争力的企业,国有股东权益也实现了数百倍的增长。自成立以来年化股东总回报率达到16%。
    淡马锡的资本运营兼顾投资与出售、进退并重。其一,整合盘活存量资产,对接收的一部分规模小、竞争力弱的企业,通过重组整合、整体出售、关闭清算或推动上市并逐步减持等方式清理退出。其二,持续优化投资组合。过去10年,淡马锡投资总额近1800亿新元,并出售了1100亿新元的资产。其三,拓展培育新业务。通过设立企业发展部,应对快速发展变化的外部环境,寻求具备回报潜能的商业机会,包括处于初创期、需要较长孕育期的项目,特别是新的商业模式以及可能改变行业规则的企业。
    淡马锡的资本运营,也体现出鲜明的特点:一是完全遵循商业化原则;二是强烈的资金成本意识;三是注重长期投资价值;四是贯穿始终的风险管控;五是运营高度透明。
    长期以来,淡马锡形成了以董事会为核心、政府对董事会充分授权的公司治理机制。董事会目前具有13名董事,除CEO外,其他(包括董事长)都是非执行独立董事,均为各领域的商界领袖,素质高、能力强,背景广泛,具有丰富的商业经验和较高的商业成就,从而使董事会真正成为高效的决策中心和独立的责任主体。董事会拥有充分的决策自主权,同时与经理层职能界限清晰,不干预经理层的经营管理。
    淡马锡的薪酬体系很有特点,强调激励与业绩结合,短期激励与长期激励结合,正激励与负激励结合。
    从薪酬构成看,除基本薪酬外,员工奖金具体包括三部分:一是短期激励,即年度现金花红(年度奖金),根据目标完成情况,当期发放。二是中期激励,财富增值花红储备。淡马锡每位员工都有一个名义财富增值花红储备账户,根据员工绩效和贡献,淡马锡整体财富增值的一部分,将会派发至每位员工的储备账户,员工可以按比例逐年提取。三是长期激励,共有长效奖励。如果淡马锡的财富增值为正值,部分财富增值将被用来向员工派发联合投资单位(T-scope,类似股票期权),投资单位的价值与淡马锡绩效挂钩。
    新加坡政府除履行必要的股东职责外,不参与淡马锡任何商业决策与日常管理,除非关系到淡马锡过去储备金(新加坡宪法规定,淡马锡当届政府内阁就职之前累积的储备金即构成淡马锡的过去储备金)的保护。政府的权利主要就是过去储备金的保护权、董事和首席执行长的任命权、投资状况知情权。淡马锡将其持股的公司统称为投资组合公司。投资组合公司由各自董事会和管理层指导和管理。淡马锡不参与其业务决策与运营,原则上也不向投资组合公司派出董事代表,而是定期审视公司状况,并适时分享看法以供参考。对控股公司,如果业绩持续不理想,将行使股东权利以保证公司利益;对于参股企业,如果投资回报较低就采取“用脚投票”出售或减持。
    美国:政府转让职能
    美国国企改革的动因主要是为节省开支、提高工作效率和服务质量、增加企业机动性、减少腐败等。在国营企业绩效差时,政府活动成本和公众对高税收抵制上升、公众经济水平的提升使之对政府物品和服务依赖的减少,私有化改革让渡的政府投资项目所蕴涵的巨大商业机会以及意识形态和平民主义都对国有企业私有化改革起到了推动作用。美国国营企业的改革旨在减少企业开支、提高企业运营效率。
    美国政府国有企业改革的突出特点是:政府转让职能,即把本属于政府的职能转让给私人企业。政府相继通过国有资产出售、私人企业承包或改善经营管理等办法改革国有企业。
    其一,美国国企改革以私有化为主。在美国国营企业改革中,作为所有权转让中最重要、也是最彻底的私有化措施就是出售国有企业资产。美国国营企业私有化是向私人部门转移企业所有权或者是管理权,以减少政府对经济的干预,因此私有化措施也呈现多样化,如出售资产、立约承包、特许经营、放松管制等方法。20世纪80年代以来,相继先后出售了包括联邦铁路货运公司、部分国有土地、电力销售机构、全国铁路客运系统等在内的一批国有企业,并取得了一定的成效。
    其二,美国国企改革模式呈多样化。美国国营企业改革模式主要有联邦政府企业改革模式和资助企业改革模式。联邦政府对不同类型的国营公司采取不同的管理方式,对于公共服务和基础产业领域的国营,其经营目标就是为社会经济发展提供良好的服务;对于其他竞争性或半竞争性国营企业,管理模式比较灵活,可以有自主经营、国有民营、出售资产及放松管制等多种方式。如政府重点取消了对国有通信业及公共汽车业的管制,取消了对绝大部分有线电视和无线电广播以及电子计算机的电讯服务方面的限制。资助企业改革模式主要是对国有企业进行支持,但不干预该类企业的经营。
    基于PART的评估方法,美国国营企业改革绩效明显,主要体现在对国营企业的项目实施全方位跟踪和评估;学者通过量化模型分析也得出国营企业的改革可提高经营绩效。以航空、通信为例,研究者通过量化分析表明,与国营企业相比,混合型企业可节约成本、提高生产效率。
    德国:“托管局”模式
    两德统一以前,民主德国只有1/3企业盈利,一半企业亏损,这些企业在国家银行的债务高达3500亿东德马克。
    两德统一后,德国政府通过“托管局”对前民主德国国有企业进行了以私有化为基本内容的大规模重组。从德国企业产权重组来看,主要有以下几个特点:
    第一,立法先行。围绕财产关系界定和私有化这个核心,德国制定了一系列法律,其中重要的有:财产法、产权界定法、托管局法、资产负债法、私有化法、投资优先法、合资企业法等。
    第二,把吸引投资和保障就业放在优先位置。德国政府规定,购买企业或者原所有者收回企业,必须做到两条,一是要向企业投资,二是要保障一定的就业,并且在合同上要明确上述具体的目标,不履约就罚款。
    第三,注重保障职工权益。根据《参与权法》规定,企业职工对企业经营事务有参与权,职工人数超过20人就要成立工会,人员超过2000人,销售收入超过5000万马克的企业,监事会中必须有一半是本企业职工代表。企业如解雇10名以上工人时,必须与工会共同制定裁员计划。
    第四,在产权重组中,企业出售是以其市场价值而不是账面价值进行。民主德国国有资产账面价值6000亿马克,只卖出了760亿马克。这固然是为了私有化而低价抛售,也与东德国企大量亏损、债务沉重、无人愿买有关。
    俄罗斯:股份制改造
    俄罗斯从1992年开始向市场经济过渡,其经济转轨的一个重要内容就是对国有企业进行改革。俄罗斯大型国有企业的改革主要是通过股份制改造进行的。经济转轨初期,俄政府采取“休克疗法”的方式向市场经济过渡,在大型国企改革上掀起了以行政手段大规模推行股份化的运动。
    起初,大规模股份化采取的是“证券私有化”方式,就是通过向公民发放私有化证券无偿转让国有企业的股份,每个公民发放1万卢布的私有化证券,总计发放1.5万亿卢布,相当于国有资产的35%。改组为股份公司的国有企业股份分配比例大体是:1/3归国家所有,1/3在本企业职工中优惠配售,1/3市场自由出售。由于股票从未获得过股息,也从未分过红利,后来逐渐被企业领导和银行家廉价收购,资产落入少数人手里。
    大规模股份化尽管推动了国企的股份制改造,但由于强制性和非规范性等因素造成了严重后果,不仅提高企业生产效率的目的没有实现,还造成了严重的国有资产流失。
    俄国家杜马听证会资料显示,近年来,私有化损失总计9500万亿卢布,相当于1996年国内生产总值的4.2倍,相当于二战期间损失的2.5倍。
 
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