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中国城镇化之路:高效 包容 可持续_中国信息报
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更新时间:2015年06月24日 08:45:45

中国城镇化之路:高效 包容 可持续

□ 国研/文
 
      编者按  城镇化是现代化的核心内容,也是一场深刻的社会变革,关联领域广泛,涉及利益关系复杂。我国的城镇化更是牵涉人类历史上规模最大的人口迁移。管理好这一阶段的城镇化是我国顺利迈入高收入社会、实现现代化的必然要求。因此,选择什么样的城镇化道路和发展模式,制定什么样的政策,对于中国未来能否有效推进城镇化至关重要。国务院发展研究中心课题组前不久对中国城镇化近年来取得的成就,存在的问题,未来的潜力,选择的道路和模式,以及政策应对进行了详细剖析,提出走高效、包容、可持续的新型城镇化道路将是未来中国城镇化的不二之选。

      近年来,我国城镇化建设取得显著成就,城镇化滞后于工业化的状况明显改善,2012年城镇化率达到52.6%,首次超过全球平均水平。城市成为经济增长的强力引擎,全国地级及以上城市以占全国6.7%的国土面积和29.5%的人口,创造了62%的GDP和61.9%的社会消费需求。城市间的连接性增强,已形成环渤海、长三角和珠三角三大国家级城市群以及若干区域性城市群,城镇化的集群效应日益显现。城乡居民在城镇化过程中分享到越来越丰富的物质文化成果。2014年,我国城镇化率达到54.77%,累积转移农业人口2.7亿人;务工收入成为农村居民收入的主要来源,城乡居民收入比1978年增长10倍以上。
      在取得巨大成就的同时,我国城镇化也出现了质量不高和结构失衡的问题。
      一是城镇化在增进经济效率方面的作用没有充分发挥。城市集聚效应不强,大城市数量偏少,有紧密内在联系、互补性分工关系的城市群不多。城市资源利用和配置效率不高,土地、水、能源等资源利用粗放,劳动力流动依然受限,土地在城市内部、城市之间、城乡之间的配置还受不到合理的行政管制,大城市功能分区不合理。城市创新功能不强,城市软硬环境尚不利于充分聚集创新要素、激发创新活力、扩散创新知识。
      二是城镇内部二元结构问题突出,缺乏包容性。农业转移人口大都在城镇的低技能、低收入部门就业,无法享受与城镇居民同等的基本公共服务。在城市征地拆迁过程中,出现了失地又失业的群体,城市贫困问题逐步显现。近年来,在越大城市,一些受过高等教育的年轻人在高房租和低收入的挤压下,生存艰难。城市社会分化导致不同人群间关系紧张,恶性社会冲突事件时有发生。
      三是城镇环境问题严重,可持续发展的基础脆弱。城镇环境污染日益加重的态势,空气污染成为全国乃至全球关注的问题,水土资源短缺和污染威胁生产生活安全,城市垃圾总量已逼近或突破承载能力上限,大城市交通拥堵影响城市运行效率,公众的不满程度越来越高。
      但显然,城镇化从供给和需求两个方面会对未来经济增长产生显著的带动作用,推进高水平、高质量的城镇化是跨越中等收入阶段、迈向高收入社会、实现中国梦的必由之路。据国务院发展研究中心研发的模型推演,未来一段时间,城镇化率每提高一个百分点,将拉动经济增长0.4-0.6个百分点。
      国际经验表明,所有国家在进入中等收入社会时,城镇化率都达到了50%左右,所有高收入国家城镇化率都在70%以上,没有城镇化就没有现代化。如果不注重推进城镇化,要素配置就难以优化,资源利用就难以集约,集聚效应就难以实现,经济就缺乏持续增长的动力。但是,仅造提高城镇化率并不一定能走向现代化。如果违背规律,一味追求城镇化速度,而不顾就业、公共服务和基础设施等方面的条件,则有可能使现代化过程中出现反复、中断甚至倒退。
      因此,我国城镇化既要遵循一般规律,又要充分考虑国情特征和体制因素,走有中国特色的新型城镇化道路。中国的基本国情是,人口多,资源少,生态容量小,区域差异大。同时要看到,中国城镇化发生的历史背景与欧美先发国家也不相同,既没有输出人口以减轻国内就业、资源、环境压力的条件,又要应对全球气候变化等带来的一系列新挑战,无法复制发发国家早期的“先经济、后社会”、“先污染、后治理”的城镇化模式。这意味着必须制定切合实际的城镇化水平目标,不宜追求过高的城镇化率,城镇化推进必须统筹好”三大关系“,即产业发展、就业吸纳和人口密集的关系,城市发展、资源利用和环境承载能力的关系,农村人口向城市集中与城市空间布局优化和城乡协调发展的关系。中国的城镇化既要提高资源配置效率和要素集聚效应,也要更好地满足人们日益增长的共享发展成果和对社会公平、正义的需要。
      我国的基本国情和基本制度决定了城镇化必须以人为本,科学规划,优化布局,统筹推进,处理好“三大关系“,以增强城市就业吸纳能力为支撑,以农民工市民化为重点,以建设绿色低碳城市为保障,以改革开放为动力,努力走一条高效、包容、可持续的城镇化道路。
      高效的城镇化,是指依托市场的基础作用,发挥政府的调控作用,促进生产要素在城乡之间、城城之间、城市内部优化配置,增强城市创新能力,最大限度地实现城镇化的集聚效应,持续提高生产率。打破城乡之间和地区之间要素流动的制度壁垒,提升基础设施的现代化水平,增强发展空间的连接性,为形成分工合理、联系密切、充满活力的城市体系和城乡一体发展创造条件。优化城市空间布局,增强城市集聚功能,构建和完善城市创新系统,推动城市发展转型。
      包容的城镇化,是指充分调动政府、企业和社会各方面的积极性,让全体人民公平参与发展、公平分享城镇化的物质文明和精神文明成果,促进社会各阶层和谐相处,把城市打造成为共享人生出彩机会的宽阔舞台。把就业吸纳作为城镇化的核心任务,实现产业发展、就业吸纳和人口集聚的有机统一。建立健全城乡一体的基本公共服务体系,不断提高公共服务的水平和质量。提升劳动者参与发展的能力,形成合理的初步分配和再分配关系,逐步缩小社会各阶层的收入差距,保障低收入者医疗、住房、食品安全等基本生活需求。推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会,完善城市治理的公共参与机制,创新城市管理方式,形成民主、有序、安定、和谐的人文环境。
      可持续的城镇化,是指以生态文明理念为引领,构建绿色产业体系,形成绿色消费模式,增强绿色保障能力,实现人与自然和谐相处。按照资源节约、环境友好的总要求,广泛运用新技术革命成果,改造提升传统产业,着力发展新兴产业,提高现代服务业比重,推进产业体系绿色化。倡导绿色消费理念,建立绿色消费激励机制,推动形成低碳的出行方式、集约的居住形态和合理的消费结构。增强城市生态保护和环境治理能力,构建资源循环利用体系,提高城市的宜居性。
      高效、包容、可持续,是新型城镇化道路的基本内涵。高效意味着城镇化以更少的资源和更优化的要素配置创造更多的社会财富,将为包容和可持续发展奠定更加坚实的物质基础;包容意味着城镇化发展的惠及面更大、成果分配更公平,将为持续的高效发展提供有力的支撑和保障;可持续意味着城镇的资源、环境承载力不断增强,是维持高效发展的关键所在,也是城镇化题中应有之义。
      未来一段时期,改革仍然是推进城镇化高效、包容、可持续的强大动力和根本保障。要深化土地制度改革提高土地资源配置和利用效率。
      一是通过土地确权,建立保护土地产权的制度基础。应以落实集体成员权时点和量化集体资产为核心,确保农村土地承包关系长久不变。将农村承包地、宅基地、房屋等确权、登记、颁证,实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上,赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。
      二是以平等进入、公平交易、高效配置为原则,构建城乡统一的土地市场。在现行征地制度下,农村土地不能直接进入城市建设用地市场,低价征地既损害了农民利益,也导致城镇土地粗放使用。应在规划和用途管制下,在完善相关土地税收制度前提下,允许农村集体土地与国有土地平等进入非农地市场,形成权利平等、规则统一、供给主体多元的公开交易平台,建立统一土地市场下的地价形成机制。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市,相应收缩政府征地范围,逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下,对已经形成的“小产权房”,按照不同情况补缴一定数量的出让收入,妥善解决这一历史遗留问题。
      三是改革征地制度,建立公平共享城镇化土地增值收益分配机制。目前大部分土地增值收益归政府所有,农民无法获得公平补偿,土地增值收益运用也不合理。尽快缩小政府征地范围,仅限于公益性用地。对因公益性用途而征用的土地,改用途补偿为公平补偿,农民房屋按市价补偿,被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式,合理确定城市土地用于建设以及农民留用的比例。建立国家土地基金制度,将一定比例的土地收益归集起来,用于调剂丰歉余缺,平抑市场波动对地方财政的影响,实现土地收益的“年际”合理分配。
      四是完善土地财产税制度,健全土地合理高效流转机制。现行土地税制在税种设置和税率设定上存在不合理之处,制约了不动产的正常交易和流转,未能有效抑制土地投机。应对土地保有、流转等环节的税收制度进行整体构建和系统改革。在保有环节,将以从量课征为主改为全部实施从价计征,提高课税弹性,率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税,发挥土地不动产税在地方政府筹集财政收入中的作用。在流转环节,调低整体税率,降低流转课税,以提高土地资源的配置和利用效率。对流转取得的收益,加强税收征管,充分发挥促进社会财富分配公平的功能。
      五是分离政府管理和经营土地职能,建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制,完善国有土资产经营制度。
      此外,要推进财税金融体制改革为城市发展开辟稳定的资金渠道。一是构筑城镇主体税源,减轻地方政府对土地的依赖。二是合理划分中央地方事权,完善公共服务支出的分担机制。三是引入多元化融资工具,拓宽城市基础建设融资渠道。四是硬化融资约束,建立科学规范的地方债务管理体系。
 
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