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借鉴国外PPP中心经验 加强顶层设计_中国信息报
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更新时间:2015年05月27日 09:12:03

借鉴国外PPP中心经验 加强顶层设计

□ 王洛/文    

    PPP模式即Public-Private-Partnership的英文缩写,是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。政府与民营机构(包括任何国营、民营、外商法人机构)签署合同明确各方的权利和义务,共同或组建SPV(特别项目公司)代替政府建设、运营或管理基础设施以及其他公共服务设施,并提供公共服务。
    从国外近年来的经验看,政府部门的有力支持、健全的法律法规制度、专业化机构和人才的支持都是PPP成功的必要保证。国际经验表明,PPP中心是成功推广应用PPP的重要支持机构,承担着政策咨询、技术支持、能力建设、促进或直接投资等重要职能。研究、学习国际PPP中心经验,有助于中国各级PPP机构的建立与运行。
    加拿大、英国等是国际公认PPP市场较成熟的国家和地区,其PPP中心运行成功具有代表性。
加拿大PPP获得政府大力支持,发展良好
加拿大是国际公认的PPP运用最好的国家之一。其PPP模式在加拿大得到了各级政府的大力支持,发展良好。目前,加拿大PPP市场成熟规范,项目推进有力,各级采购部门经验丰富,服务效率和交易成本优势显著。
    1991-2013年,加拿大启动PPP项目206个,项目总价值超过630亿美元,涵盖全国10个省,涉及交通、医疗、司法、教育、文化、住房、环境和国防等行业。
    加拿大PPP中心发挥了重要作用。2008年,加拿大组建了国家层级的PPP中心,即加拿大PPP中心。
    该中心是一个国有公司,专门负责协助政府推广和宣传PPP模式,参与具体PPP项目开发和实施。同时,加拿大政府还设立了总额12亿美元的“加拿大PPP中心基金”,由该中心负责管理和使用,为PPP项目提供占投资额最高25%的资金支持。此外,加拿大各级政府积极制订基础设施规划,不断完善PPP项目采购流程。
英国PPP财政部主管,市场化投资
到目前为止,英国对PPP没有专门的立法,而是通过财政部颁发规范性文件进行管理。在PFI(私人主导融资Private Finance Initiative)阶段,有3个政策性文件:《应对投资风险》(2003)、《强化长期伙伴关系》(2006)和《基础设施采购:实现长期价值》(2008)。
    在PFI阶段,PPP工作组的主要职能包括:一是负责PFI规划和市场管理,目标是确保项目物有所值,促进PFI市场发展。二是制定PFI政策。三是支持行业和地方政府开发项目。四是审查PFI商业计划,为重大项目审查组和项目审查组提供参考意见。五是制订、出版英国政府PFI合同范本。六是为PPP执行工作组和基础设施融资中心制订政策。
    PPP执行工作组隶属财政部,2006年成立,负责为PFI项目政府参与方提供支持,包括设计合同管理战略、市场测试、合同变更、再融资等;基础设施融资中心由财政部于2009年成立,对无法获得市场融资的PFI项目提供贷款支持。
    英国财政部是PPP的主管部门。2010年前,负责PPP运行的机构有两个:其一,财政部的PPP工作组,除原职责外,还负责批准英格兰地区的PFI交易(苏格兰、威尔士和北爱尔兰的PFI交易由各地方负责审批);其二,“英国合作伙伴关系”,独立于财政部,按公司化运营,市场投资人占股51%,财政部和苏格兰主管部门分别占股44%和5%,专项支持PPP工作组遴选的PFI项目,涉及具体项目采购与投资策略,以市场化方式对项目和公司进行投资。
中国应积极借鉴,推广PPP运用
20世纪80年代以来,中国各地以BOT(Build-Operate-Transfer的缩写,通常直译为“建设-经营-转让”)模式,引入外资参与基础设施建设,代表项目有上海大场水厂、成都第六水厂、广西来宾电厂、山东日照电厂等。2000年至今,地方政府就PPP模式进行了多种形式的探索,代表项目有国家体育场、深圳地铁四号线、杭州湾跨海大桥、青岛威立雅污水处理项目。
    中国在运用PPP方面虽进行了一些探索,但缺乏经验总结和顶层设计不足。运用PPP方面的关键是政府,如立法顶层设计,管理理念和能力有待提高,缺乏专门的协调管理机构,收费定价机制不透明,市场培育有待深化。
    当前形势下,PPP在中国有广阔的发展前景。中央城镇化工作会议作出了部署,“鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”、“处理好城市基础设施服务价格问题,既保护消费者利益,又让投资者有长期稳定收益”。
    国际金融危机爆发以来,中国企业“走出去”步伐显著加快。从中国实际需求看,政府、公众、社会资本对运用PPP都有巨大需求,主要是推进以人为核心的城镇化,从资金和服务水平方面都提出了新的要求,推动新型城镇化需要大量的建设资金,以人为本的理念需要进一步提高公共服务效率和水平;地方政府债务压力对公共基础设施融资渠道多元化提出了要求,PPP模式可有效减轻地方政府融资压力;民营资本、财富管理机构等对长期稳定收益资产的配置需求;相关企业“走出去”的现实需要。
    中国现阶段应遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的基本原则,在实践的基础上,为PPP运用构建完备的制度体系。
    长期目标是培育一个高效、规范、透明的PPP市场,做好制度设计及规制安排。同时,建立PPP的制度体系,解决“各自为政”问题。建立PPP协调管理机构,制订制度框架、采购流程、标准合同,提供技术支持、知识共享,加快转变政府职能,提高政府项目规划、设计和监管能力,加强公众教育,及时总结中国开展PPP的经验教训,对传统模式和PPP模式进行比较分析等。
    近期目标为,建立成功范例,选择典型性项目,进行PPP模式的成功试点。建立标准化管理流程,探索解决制度障碍,增强政府和社会资本信心,选择项目需要兼顾典型性和可行性,项目要符合国家行业政策导向,具备运用PPP模式的条件等。

 
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