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国外养老保障制度的发展与借鉴_中国信息报
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更新时间:2015年04月29日 09:26:16

国外养老保障制度的发展与借鉴

□  燕雄 高颖/文

    养老保障是各国社会保障体系的重要组成部分,随着经济社会的发展变化,各国养老保障制度也在不断发展和完善。学习借鉴国外社会养老服务模式和经验,对于完善我国相关法律框架、建立多级别的养老护理服务,促进养老服务产业发展具有十分重要的现实意义。
从家庭养老走向社会养老
长期以来,各国老年人的晚年生活主要由家庭成员予以支持,家庭在养老方面发挥了重要作用,其作用至今不可忽视。尤其是在一些东方国家,受儒家文化的影响,家庭观念根深蒂固,家庭成为人们物质和精神生活的归宿。
      随着生活节奏的加快,年轻人在家陪伴、照顾老人受到了时间和距离的限制,家庭作为养老的主要形式在工业社会已经越来越困难。随着工业化进程的加快,各国开始探索在家庭之外建立社会养老保险制度。现代社会养老保险制度的真正建立出现在19世纪末期,以1889 年德国《老年与残疾保险法》的颁布为标志的,对德国所有工人和普通官员实行老年和残疾社会保险制度。此后,欧美一些国家也相继建立了不同类型的社会养老保险制度。
      二战以后,各国养老保障制度不断完善,养老待遇水平不断提高,国家、社会、单位、个人之间在养老保障制度方面的合作机制不断健全。二战以后西方福利国家的浪潮进一步推动了养老保障制度的发展。随着全球化、工业化、市场化、信息化进程的加快,对各国养老保障制度的发展提出了新要求,将促进各国养老保障制度的进一步改革和完善。但无论如何改革,从家庭养老走向社会养老已经是各国养老保障制度发展过程中不可逆转的趋势。
追求与经济发展水平相适应
纵观世界各国养老保障制度的发展历程,经济发展对养老保障制度产生重要影响。二战以后,随着战争的结束,各国纷纷开展国家建设,发展国家经济,使得各国经济快速发展。与此同时,以养老保障制度为核心的整个社会福利制度迅速发展,一些欧洲国家相继宣布建立福利国家。而且,战后较长一段时期内,各国养老保障的覆盖范围不断扩大,保障水平不断提高,制度不断健全,管理逐步完善。
      20 世纪70 年代中期以后,随着西方石油危机的爆发,各国经济出现了低增长、高通胀、高失业率的现象,经济发展受到了严重阻碍,由于战后以来各国社会福利制度的完善而导致的福利支出的不断增加,所形成的福利支出刚性在此时已显露出诸多问题,各国政府财政负担加剧。原有的养老保障制度和社会福利制度已经不能适应当时的经济发展,不利于提高各国的经济竞争力,也使养老保障制度自身的长期可持续发展受到严重打击。因此,各国政府开始对养老保障制度进行改革,主要是开源节流,提高制度的财务可持续性,比如直接缩减待遇水平,降低替代率,严格待遇给付资格,延长退休年龄,提高缴费率,等等。
      20 世纪80 年代以后,一些国家大胆向福利制度开刀,严格控制福利支出。20 世纪末21世纪以来,一些国家的养老保障制度发展不是走向完全相反的极端,而是在经济发展与养老保障制度之间寻求一种动态的平衡,以求二者的健康发展。在最近一次的全球金融危机中,各国通过健全、完善养老保障和社会保障制度来解决老年人的生活保障问题,解除劳动者的后顾之忧,刺激经济发展,发挥了养老保障制度的经济调节功能。
未来改革追求公平与效率相结合
各国养老保障制度的发展证明,完全追求绝对的公平而不顾效率,养老保险制度难以持续发展;完全追求养老保险制度的效率而忽视公平的目标导向,更是违背了养老保障制度的公平本质。在改革的过程中,许多国家吸注重追求养老保障制度公平与效率的平衡,主要体现在以下几个方面:
      一是注重政府与市场作用的有效结合。各国的养老保障制度改革既不过度强调政府的作用,也不一味靠市场来解决问题,而是注重政府与市场作用的有效结合。政府始终是养老保障制度改革的主导力量,发挥着法制建设、政策制度、资金筹集、监督管理、协调关系等重要作用。同时,各国养老保障制度改革也注重发挥市场的适度作用。这样既可以为养老保障提供更多的资源,也可以提高保障的效率,还可以促进资源的合理配置,促进经济的发展。尤其是20 世纪70 年代以后,随着世界经济形势的变化,养老保障的发展遭遇困境,各国越加重视发挥市场的作用,甚至一些国家纷纷进行养老保障的私有化改革。
      二是基本保障与补充保障相结合。由于保障对象在个人收入、家庭经济状况等方面的差异性,对养老保障的需求和缴费能力存在明显的差别。一些国家在养老保障制度改革的过程中,针对保障对象的差异性采取基本保障与补充保障相结合的办法。针对全体国民的基本养老保障需求一视同仁地对待,或者差别比较小;政府在基本保障部分的筹资和管理责任相对更大。而对于国民养老的差异性需求,则通过设立补充保障的制度或措施。在补充保障中,政府的直接筹资责任相对较小,但是仍然负有监督管理、政策制定等责任; 而市场和私人部门在补充保障中发挥着更大的作用。
      三是缴费型保障与非缴费型保障相结合。目前大多数国家的养老保障采取的是以缴费型保障为主,但在改革的过程中一些国家相继引入了非缴费型的“零支柱”,将缴费型养老保障与非缴费型养老保障相结合成为这些国家养老保障制度改革实现公平与效率相结合目标的有效途径。根据部分国家非缴费型养老金制度的实践,非缴费型养老金制度可以分为家计调查型的非缴费型养老金制度和普惠型的非缴费型养老金制度两类。非缴费型养老金制度无需要个人缴费,大部分是通过国家税收进行融资,少部分来自于国企红利和雇主缴纳。非缴费型的养老保障制度是确保养老保障实现公平的重要途径。但是不能以非缴费型为主,更不能只以非缴费型为单一的保障形式,而必须将缴费型与非缴费型养老保障制度有效结合,才能既确保公平,又实现效率。

 
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