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中国需要怎样的存款保险体系?_中国信息报
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更新时间:2014年12月10日 09:25:57

中国需要怎样的存款保险体系?

□ 宗望/文

    对于大多数人而言,存款保险是一个充满技术细节而语焉不详的名词,我们不妨先从两个故事讲起。
    2007年9月中旬,英国第五大贷款机构北岩银行(Northern Rock)流动性告急,不得不向央行英格兰银行求救,旋即引发挤兑风潮。9月14日是个周五,北岩股价狂跌三成,分行门前排满了提款储户,而该行的网上银行不堪负荷几乎陷入瘫痪。经过周末的等待煎熬,周一(9月17日),北岩股价再跌四成,挤兑狂潮继续。9月18日,时任财政大臣的达林(Alistair Darling)宣布保证小储户的全部存款,挤兑风潮才逐渐得以平息。短短几日,储户共提走20亿英镑存款,相当于北岩全部存款的8%。
    一年后,在大西洋的另一岸,上演了另一幕故事。2008年9月25日(周四)晚间,FDIC(美国联邦存款保险公司)宣布,全美第六大银行华盛顿互惠(Washington mutual)资不抵债立即停业,摩根大通以19亿美元的超低价收购了这家曾拥有1880亿美元存款的银行。和北岩银行形成鲜明对比的是,在这次1984年以来美国最大的银行倒闭案中,尽管数千亿美元资产瞬间灰飞烟灭,但储户却没有受到任何影响。周五,华盛顿互惠银行照常营业,挤兑没有出现。
    在业内人士看来,这两则金融危机中不同剧情的故事,清晰地阐明了两种存款保险制度的成与败。换言之,一个好的存款保险制度和体系,是一国金融稳定不可或缺的前提条件。
为何一拖再拖?
    在IMF(国际货币基金组织)刚刚结束的“第四条款磋商”中,IMF敦促中国“尽可能快”地建立存款保险制度。这种“急迫”不难理解:自1933年在美国诞生以来,存款保险制度经过几十年的发展和完善,已经成为成熟的“金融基础设施”。在IMF的188个成员国中,有111个国家和地区业已建立了存款保险体系;在FSB(金融稳定理事会)的24个成员国中,21个建立了存款保险体系;而在G20中,缺席存款保险的只有南非、沙特和中国。
    建立存款保险制度,在中国已是“老生常谈”。早在20多年前的1993年,《国务院关于金融体制改革的决定》就提出了建立存款保险制度这一问题。在1997年和2002年的全国金融工作会议上,建立存款保险制度两度成为议题。被正式提上议事日程的是在2007年的全国金融工作会议上,会议明确要求“加快建立存款保险制度”,并提出了具体目标和任务。此后,法制办和央行会同有关部门拟定了《存款保险条例》,并提交国务院审议。
    为何当时没能推出?央行行长周小川在去年出版的《国际金融危机:观察、分析和应对》一书中给出了答案:当时国际形势出现了很大的不确定和不稳定性,美国出现了次贷危机,并进一步演变为全球金融危机,建立存款保险制度的优先级就放低了一些。同时,也担心推出新制度带来市场波动,影响信心。因此,“原本计划2008年下半年推出的存款保险制度就只能往后推了”。
    此后的2009年,全球决策者在反思金融危机时达成共识,存款保险制度是金融稳定的基石之一,G20伦敦峰会更是将《有效存款保险制度核心原则》纳入了各国领导人承诺执行的一系列金融准则之中。
    因此,在中断5年之后,2012年全国金融工作会议再次提出,“要抓紧研究完善存款保险制度方案,择机出台并组织实施”。今年,国务院文件重申和强调,要加快建立存款保险制度。如果说2008年推出存款保险已是水到渠成的话,今天来看,此事已是“不能再拖”了。
存款保险为什么?
    不明就里的人也许会问,国家对存款不是有“隐性担保”吗?为什么我们还需要显性的存款保险体系?
    隐性担保最本质的问题在于,无法将存款人保护和对银行的保护区分开来,导向的是“最糟的均衡”:国家承担无限责任,被“坏银行”绑架,付出巨大成本;同时,在真正的金融风险出现时,无法阻止挤兑和大规模风险传染。
    在中国的语境下,存款保险的缺失造成了不可估量的“制度逆差”。
    首先是风险处置的成本。由于存款保险以及以此为基础的银行破产制度的缺失,上世纪90年代以来,通过关闭部分城市信用社等高风险金融机构、对国有银行和农村信用社注资和重组,加上2004年出台的央行再贷款收购“一事一议”的诸个金融风险处置案例,粗略估算,所涉成本可能高达1.5万亿元人民币之巨。其中,海南发展银行长达15年的清算,近百亿元资产损失的案例可谓触目惊心。
    其次,利率市场化无法实质性推进,造成了资源配置的效率损失。央行最近全面放开了贷款利率,但真正进入深水区的改革其实是放开存款利率的上限,而后者须以存款保险制度为前提条件。国外经验显示,存款利率的放开加剧竞争,银行破产的案例明显上升,如若没有存款保险制度,这无疑将带来金融不稳定,也无法保护储户的存款。
    最后,银行准入无法“拆围墙”,中小企业难以获得足够的资金支持,更是直接影响实体经济的增长。由于成本和商业模式等方面的原因,对于中小企业和小微企业而言,相匹配的融资方更多应当是中小银行甚至社区银行,这需要“动真格”地放开银行准入。而在大规模的银行准入前,必须做好银行“退出”(破产)的准备,因此,存款保险制度再次成为改革的前提条件。在这样的背景下,不难理解,没有存款保险制度作为支撑,有关部门只能提出发展“自担风险的银行”(即无限责任)这样奇特的制度安排。对于嗷嗷待哺的实体经济,这样的权宜之计恐怕只能沦为“表面文章”。
“选美”存款保险体系
    怎样才是一个“好”的存款保险体系?从全球经验看,存款保险制度大致可以分为三种类型。第一种是“付款箱(Paybox或者Paybox Plus)”,存款保险机构主要负责对受保存款的赔付,英国、澳大利亚等国家属于此种类型;第二种是“损失最小型(Loss Minimizer)”,存款保险机构积极参与处置决策,运用一整套风险处置工具和方式,实现处置成本的最小化,法国、日本、俄罗斯等国都属于这种模式;第三种是“风险最小型(Risk Minimizer)”,存款保险机构拥有广泛的风险控制职能,进行风险处置外,还拥有补充监管的权力,通过采取早期纠正等措施,积极防范和化解风险,美国、韩国和中国台湾是这种类型的代表。
    回到文章开头两段结局迥异的故事,答案已经不言自明,美国的FDIC模式恐怕是目前最“好”的存款保险体系。事实上,在2008年危机爆发之初,美国已经发生了20多家存款类机构的倒闭,由于健全的存款保险制度,银行有序倒闭,避免了金融恐慌。及至2011年第一季度,FDIC先后接管和处置了348家倒闭银行,没有出现一例挤兑风潮。
    在2011-2012财年的年度报告中,即将离任的英国存款保险机构FSCS(金融服务补偿机制)主席大卫·霍尔(David Hall)以英式智慧,表达了他的百感交集,“尽管高效且有效,但如果相当多的公众不知晓FSCS的存在,那么我们对金融稳定的贡献就是支离破碎的。2007年排在北岩银行门外的长队即是明证。”上任刚一年的2007年,霍尔经历了风雨动荡的北岩银行挤兑,此后的5年间,他见证了英国业内及公众对包括存款保险在内的英国金融体系的全面反思。
    事实上,英国的FSCS几乎集中了一个“坏”的存款保险体系的所有特征,中国完全可以避免重蹈覆辙。同时,如同上期专栏述及,在全球范围内,美国的FDIC模式已经树立了一个良好的范本。中国完全可以设计一套存款保险体系,来逐渐接近这个最佳范式。
FSCS之殇
    2012年2月,FSB(金融稳定理事会)发布了对其24个成员国存款保险制度专题评估的最终报告。报告发现,金融危机前,各国的存款保险体系基本各行其是,但在金融危机后,全球范围内对“怎样的制度设计才是有效的”这个问题的答案开始走向共识,实践上也逐渐趋同。
    这些共识包括:提高保险限额;取消共同保险机制(Co-insurance),强化赔付机制和能力,建立事前(Ex-ante)基金,加强和金融安全网其他机构(包括央行和微观监管机构)的信息共享等。同时,特别值得关注的是,存款保险机构的法定权限(Mandate)被认为应当超越单纯的“付款箱”职能,而更多地介入问题机构的处置过程(Resolution Process)。
    FSB列出的清单几乎覆盖了FSCS的所有致命问题。首先,北岩挤兑之前,FSCS承诺赔付2000英镑存款的100%,但此后的3.3万英镑存款中,仅赔付其中的90%,也就是说,FSCS承诺赔付存款的最大限额是3.17万英镑。共同保险机制(即存款人承担损失的10%)的初衷是降低道德风险,激励存款者一道来监督和选择银行。但事实上,由于小存款者只有有限的金融来源,缺乏专业知识,共同担保机制在危机时反而成为激励挤兑的强大动力。2007年10月1日,FSCS取消了共保机制,并将保险限额提高到了8.5万英镑。
    首先,从全球范围看,制定相对较高的保险限额已经成为制度设计主流,例如美国在危机后将保险限额从10万美元提高到25万美元,欧盟则从2万欧元上调至10万欧元。
    其次,在北岩挤兑前,FSCS的筹资机制是事后机制(ex-post),资金不足导致的赔付时间过长(长达6个月)也是加剧形势恶化、动摇信心的重要原因。2008年4月,FSCS将筹资机制定位为针对未来12个月的支出,从被保险机构收取保费;后又计划从2014年开始,将筹资定位于未来36个月的支出。
    再次,危机前,FSCS虽然是独立机构,但对FSA(金融服务局,危机前英国银行业的监管机构)负责,信息来源完全依赖FSA。今年年初,FSA的银行监管职能正式并入英格兰银行(英国的央行),而FSCS的权限也被延展到问题机构的处置过程中。
离“中国式”FDIC有多远?
    建立存款保险制度的难点和要点在于,处理好金融体系稳定和防范道德风险之间的关系。
    来自美国的故事很能说明问题。上世纪80年代,美国放松利率管制,提高保险限额至10万美元,几乎覆盖了储贷机构的所有存款账户,单一费率也带来严重的道德风险,事实上相当于让稳健的银行救助脆弱的银行,最终导致了危机爆发,数以千计的储贷机构倒闭,美国联邦储贷保险公司(FSLIC)解体(最终并入FDIC)。
    经历过储贷危机的教训,1991年,美国颁布《联邦存款保险公司促进法案》(FDICIA),从而奠定了一个“好”存款保险体系的基本框架。从其核心设计来看,一是根据风险评级,建立基于风险的差别费率;二是引入早期介入和纠正机制,实行补充监管。具体而言,FDIC根据金融机构资本充足水平和CAMELS(资本充足率、资产质量、管理能力、盈利能力、流动性、市场变化敏感性)评级确定保费的高低。根据金融机构资本水平的不同,FDIC有权提出限期整改措施,当银行资本充足率低于2%(即资本严重不足)时,FDIC有权接管,在其他措施无效的情况下,可以强制清算,不必等到其资本金成为负数才施以关闭措施,从而实现所谓“风险最小”。
    那么,我们离“中国式”FDIC模式有多远?
    结合英国FSCS的教训,不妨如此来建构中国的存款保险体系。其一,强制保险,结合危机后的全球趋势,将限额从原来拟定的10万元提高到50万元的水平,这样99.6%以上的存款人账户将得到全额保护,可以比较有效地防范道德风险。其二,建立事前基金,根据资本充足率和CAMELS评级来确定差别费率。这两项不难取得共识。
    最大的难点恐怕在于早期介入和补充监管能否成为现实。北岩银行挤兑已经宣告了“付款箱”模式的彻底失败,是否选择“风险最小”的FDIC模式,建立CDIC(China deposit insurance corporation)将成为考验中国高层决策者改革决心的又一案例。
构建CDIC
    从金融稳定和风险处置的角度看,相关主体主要包括四个角色:存款保险机构、微观监管机构、破产清算处置机构和中央银行。其中的处置机构可以是存款保险公司(例如FDIC模式),也可以是中央银行(例如英国拟议中英格兰银行担当大型金融机构的处置职能);但不宜由微观监管机构来担当,原因在于,国际经验显示,后者往往存在监管宽容(Regulation Forbearance)情结,倾向于拖延和掩盖问题,不利于风险和处置成本的降低。
    那么,我们就有两种备选方案:
    一是独立的CDIC,被赋予一定监管权限和处置权限的独立机构。该机构完全参照FDIC模式,拥有完整的处置职能,同时按照资本充足率等要求实行补充监管,在充足率达到2%的水平时,强制接管。从信息共享的角度看,CDIC应该同步拥有微观监管机构的所有数据,并有权力进行现场检查和专项检查。这个方案的好处是一步到位,坏处是需要组建新机构,时间和各方面的成本都比较高。
    二是过渡版的CDIC,即CDIF(China deposit insurance fund),处置功能仍然由央行来承担,存款保险亦以基金的形式暂设于央行的金融稳定职能中,和央行原有的处置职能相协同。这在国际上不乏先例,1971年,日本颁布存款保险法,并在央行下设存款保险基金,直到1996年出现大规模风险处置时,才抽调人员组建独立机构。在这个模式下,需要赋予央行获得微观金融机构数据的权限,以及早期介入和补充监管的职能。
    事实上,目前央行就承担着金融稳定和一事一议的存款人赔付职能。在县域以下拥有足够的人员和经验,央行正好可以弥补银监会在这个领域监管力量的欠缺,而县域以下农信社和中小金融机构出现风险的概率更高,因此,通过设定一定的触发条件(例如充足率下降到2%)强制接管,以及通过现场检查和早期纠正,实现存款保险基金的补充监管职能,是完全可行的。
    最后,针对一些人士担心的“存款搬家”,国际经验显示,各国从隐性全额保护到限额保险的体制转换中,均未出现存款大搬家的现象。其原因在于,存款大户选择一家银行,往往出于综合考虑,具有一定的“锁定效应”,一般不会轻易搬家。而出于分散存款考虑的行为,例如将300万元分成6份,分别存于6家银行,其实更加有利于中小银行,在一定程度上有助于打破大行垄断的局面。
    总之,存款保险的推出,如今已成为一揽子金融改革开放的“原点”,掣肘全局,到了必须下决心的时候了。

 
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