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三问中国地方政府债务_中国信息报
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更新时间:2015年09月01日 08:51:59

底数多大?风险几何?能否偿还?

三问中国地方政府债务

■ 韩洁  席敏  申铖/文

      国务院提请十二届全国人大常委会第十六次会议审议的有关2015年地方政府债务限额议案8月29日获批,揭开了外界一直关注的中国地方政府债务最新谜底。
      在各地基础设施建设等项目不断上马、政府财政收入增速持续放缓的情况下,被视为经济一大风险的地方政府债务究竟底数是多少、风险有多大、地方政府是否有能力偿还?
      箱底开启:16万亿元债务是否涵盖全部?
      16万亿元地方政府债务,是否囊括地方政府背负的全部债务?在这几天的人大常委会会议审议中,经常能听到这样的疑问。
      据介绍,16万亿元限额中,15.4万亿元是截至2014年底的政府负有偿还责任的债务,该数据是财政部会同国家发改委、人民银行、银监会等部门今年清理甄别出来的最新地方政府债务“箱底”。
      经对比审计署数据发现,15.4万亿元的地方政府债务余额比2013年6月末的审计数10.8万亿元增长了四成多。这一余额相当于2014年地方一般公共预算收入决算汇总数12.7467万亿元的1.2倍。
      “此次披露的地方政府债务余额量还是比较大的。”中国社科院财经战略研究院审计室主任汪德华说,地方政府存量债务增长较多,或许有当初统计时不全等因素,但总体看与近两年积极财政政策的实施以及上马大批基础设施等项目有一定关系。
      不过,16万亿元的债务限额中,并不包含地方政府的或有债务。财政部数据显示,这部分债务为8.6万亿元,也较2013年6月末的审计数有所增加。
      财政部财科所所长刘尚希说,或有债务是指政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务,这种债可能不用地方政府还,也可能要由政府偿还。虽然目前财政资金实际偿还的比例并不高,但这部分债务不能掉以轻心。
      尽管地方政府债务账目复杂,一个不争的事实是,此次有关部门摸底出2014年底前地方政府的借债总额,并启动了限额管理,发出了地方政府债务管理升级的信号。“今后地方政府举债将被置于法律和制度的笼子严格监管。”中央财经大学财政学院院长马海涛说,政府借钱搞经济是必要的,但关键要借得明白,不能是笔糊涂账。他建议在政府向人大报告四本预算的基础上,增加政府债务预算报告。同时完善政府债务披露制度,只有阳光举债才能堵住背后的漏洞。
风险警示:86%债务率高不高?
      获批议案显示,预计今年末地方政府债务率为86%。那么,这一数据蕴含的风险高不高呢?
      衡量政府债务风险,国际上有多个指标,各自都有警戒线。如对全国政府债务,通常使用负债率(债务余额/国内生产总值)和赤字率(赤字额/国内生产总值),风险警戒线分别为60%和3%;对地方政府债务通常使用债务率(债务余额/地方综合财力),风险警戒线在80%-120%。
      虽然86%的债务率并没有超过我国规定的100%的债务警戒线,但审议中有人提出,对当前的债务率要增强忧患意识,不能盲目乐观,要保持警惕。
      “86%的债务率虽未达警戒线,但不乏有地方债务率远超过100%,风险不容忽视。”刘尚希说,要警惕平均数背后掩盖的地区差异,重点梳理甄别高债务率地区,提早化解风险。
      汪德华也提醒,政府债务控制不好,不光是财政风险,更主要是金融机构的风险。目前地方政府借债的最主要来源仍是银行,要警惕债务风险波及金融机构。
      为防范债务风险,全国人大财经委建议从严确定各项债务指标的警戒线水平,通过债务率、新增债务率、偿债率、利息负担率等多个指标,构建衡量和评价地方政府债务风险程度的指标体系。同时,要建立公开完善的地方政府债务考核评价制度,严肃问责机制。
      债务偿还:基层政府能否度过偿债高峰?
      从昔日动辄两位数高增长到如今普遍个位数低增长,各地财政收入增速大幅下降的同时,恰逢地方政府债务偿还高峰到来。偿债时收入能力远不如借钱时,地方政府能否承受住偿债压力?
      “原有融资渠道收窄,新的举债融资机制尚未建立到位,一方面政府债务偿还难度有所增大,另一方面还要努力确保重点建设资金需求,的确面临较大压力。”山东省财政厅政府债务管理办公室有关负责人说。
      今年以来,中央政府推出的置换债券举措成为缓解压力的有力举措。财政部部长楼继伟日前透露,经全国人大、国务院批准,今年地方政府债券置换存量债务额度增至3.2万亿元。这意味着,继今年3月和6月前两批1万亿元置换债券额度下达后,中央财政又增加了1.2万亿元的置换债券额度帮助地方缓解偿债压力。
      “应该讲,今年中央置换债券额度一定程度上覆盖了地方政府到期要偿还的债务。”马海涛说,这种新债置换旧债的方式允许地方把一部分到期的高成本债务转换成低成本的地方政府债券,匡算下来,每万亿元一年可减少利息负担400亿-500亿元,既缓解了部分地方支出压力,也为地方腾出一部分资金用于加大其他支出。 
      不过,不少专家认为,目前地方政府存量债务较大,借新还旧化解压力只能算权宜之计,关键要加强化解地方政府债务的顶层设计。
      汪德华指出,要治本之策还在于改革,要加快推进政府间事权划分改革,加快推进事权和支出责任相适应的财政体制改革,从根本上消除地方政府过度举债的体制弊端。

 
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