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唤醒沉睡的“集体资产”_中国信息报
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更新时间:2017年06月12日 08:56:21

唤醒沉睡的“集体资产”

——宜城市农村集体经营性建设用地入市试点追访
□  徐彬彬/文

    随着工业化、城乡一体化的不断推进,农村集体土地需求量迅速增加,需要乡镇农村集体土地市场化的解放。2016年,湖北宜城市被批准为全国农村集体经营性建设用地入市改革试点县市。宜城市探索制定农村集体经营性建设用地入市制度体系,创新入市模式,已取得阶段性成果。国家统计局襄阳调查队走访调查宜城市土地制度改革办、不动产管理局、农经局、新型城镇化改革办以及4个乡镇8个村,对农村集体经营性建设用地情况进行了深入的调查,并就农村集体经营性建设用地入市改革的难点及对策进行探析。
    改革面临诸多问题
    宜城市农村经营性建设用地存量667块,分布主要有以下特点:城乡结合部的城(集镇)中村和交通便利地区;有企业的村寨、农业园区及其拓展区;有(废弃)厂矿的村寨。这三类地方也是新型城镇化建设比较好的地方,是整体经济水平相对较好的地区、村镇。其中,初步具备入市条件的有85个地块。
    历史遗留问题处理难。目前,农村集体经营性建设用地现状主要为闲置、转租(分租)以作临时居住以及一次性买断。其中,一次性买断是常见的一种承租期为30年或者未注明期限的不规范流转合同,在入市及后续收益分配时存在破解难题。
    入市主体不明晰、集体组织不积极。农村集体经营性建设用地入市权利主体应为代表其所有权的农民集体。集体是一个政治概念,法律人格难以准确定位,现行法律对农民集体的内涵及所有权行使方式等内容还没有明确规定,部分农村集体经济组织甚至不具备独立法人资格,存在主体虚位的情况。同时集体经营性建设用地使用权颁证需要提交相关部门进行测绘、认证,在不能确定能够入市交易产生收益的前提下,部分集体组织对土地确权颁证不积极。
    入市活跃程度受制于地方经济发展水平。一是宜城市作为传统农业县,工业基础薄弱,现有资金、存量地块和市场条件下,短期内难以积累一定数量的项目实践,来满足有量、有质的案例验证入市的效果。二是受入市用途限制,经济下行压力下实体经济对于房地产开发以外的工业、仓储、商服等投资相当慎重,购买集体建设土地的意愿不强。
    “多规合一”等规划有效落地难。规划是土地制度改革的龙头和基础,“多规合一”才能充分发挥规划的先导管控作用。土地利用总体规划和城乡规划是实现土地用途管制的纲领,也是判定土地是否能够入市的标准和依据。目前,宜城市村庄建设规划编制完成比例仅为30%,一方面缺乏资金,另一方面是规划与产业发展的有机衔接问题。
    健全制度盘活经济
    健全农村集体建设用地管理制度。试点前,农村集体土地所有权权能长期缺失。此次改革试点宜城市一批制度性指导性文件初步完成,主要有《宜城市农村集体经营性建设用地入市管理办法》《宜城市农村集体经营性建设用地使用权入市交易规则》等9个,从制度、政策层面赋予集体经营性建设用地与国有土地同等的权益和义务,初步形成了覆盖城乡的统一建设用地市场,促进了节约、集约用地。
    实现国家、集体、个人三方利益。改革出台的政策,既保障了用地供给,又节约了行政成本。政府按照土地成交总价款的12%-40%收取调节金,纳入地方政府的财政收入;村集体收取大于增值收益的40%,为集体经济注入了更多的血液,壮大了集体经济;农民个人则直接参与了增值收益的分配。
    完善农村集体建设权能。通过参照国有建设用地基准地价,制定了《宜城市农村集体经营性建设用地地价评估管理办法(征求意见稿)》,实现农村集体土地和国有土地的同地同价,同等入市。
    助力乡镇小微企业的发展。集体经营性建设用地入市为保障小微企业提供了新的渠道。现代农业企业京瑞通达在流水镇流转了3万亩土地用于生态农业和观光旅游农业建设,但是流转的土地只能用于农业开发,不能作为公司经营用地和商业用地。
    优化疏通入市流程
    “多规合一”并优化集体经营性建设用地入市流程。根据区域内土地利用远中近期规划,结合新型城镇化、美丽乡村建设、保护耕地等工作,修编土地利用总体规划和完善乡村规划体系;严格管理和监督村民自发将耕地变为经营性建设用地入市,深化农村土地制度改革。在集体经营性建设用地入市推进过程中,优化集体经营性建设用地入市环节中项目用地预审、农用地转审批程序,规划、发改、环保等部分审核程序。
    建立集体建设用地基准地价体系以及土地增值收益合理分配机制。在国有建设用地基准地价的基础上,对当地农村集体建设用地定级与基准地价作进一步修改完善,建立合理的城乡统一基准地价体系,确保入市土地价格更加科学规范。同时,逐步合理确定国家与集体的收益分配比例、明确集体经济组织内部收益分配、建立跨集体经济组织的经济补偿机制。
    建立完善服务及监督机制。一是建立入市交易过程监督机制,对集体经营性建设用地交易行为实施监管,受理交易活动中有关问题的咨询、投诉等。二是建立国土、规划、建设、环保等部门联合的竣工验收机制,核查入市土地合同履约情况,防治入市土地低效利用和闲置。三是加强农村经营性建设用地的抵押信贷工作的开展和落实,建立娴熟的对具备入市的农村经营性建设用地办理抵押贷款的流程。四是进一步加强信息公开。把土地信息、收益分配等详情公开作为农村集体组织接受群众监督的重要工作,及时地将入市公告、批复文件、收益分配等内容通过政府信息平台、国土资源网站、村内公告栏等方式进行公开,切实保证群众的知情权、参与权、监督权等权利。
(作者单位:国家统计局襄阳调查队)

 
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